村级工业园升级改造策略研究*——基于顺德经验的启示

顺德职业技术学院 张志强，龙芸

一、研究背景

村级工业园升级改造是顺德的“头号工程”，也是顺德产业结构优化升级的关键。顺德是中国经济百强县区第一名，2019年全区地区生产总值（GDP）3523.18亿元，比上年增长7.1%。其中，第一产业增加值50.69亿元，增长2.5%；第二产业增加值2048.71亿元，增长6.7%；第三产业增加值1423.79亿元，增长7.8%，为近10年最快。与此同时，顺德作为中国制造业发达的地区，仍有很多的制造业为传统制造业，这些传统产业面临着后劲不足的问题，严重影响行业发展。在原有的382个村级工业园中，旧厂房布局散乱、产能落后、形态破旧、安全隐患大，已成为制约顺德发展的主要矛盾[1]，其主要表现为以下几个方面：

一是土地利用粗放低效，严重制约新兴产业发展空间。从1978年到2018年，在土地面积不变的情况下，顺德常住人口数量增长了3.5倍，国内生产总值增长了600多倍，导致人口、产业与土地的矛盾更加突出。全区土地开发强度已达52%，远远超出了30%的国际警戒线，直接影响了本地优质企业增资扩产[2]。二是产能落后安全隐患突出，严重威胁人民群众生命财产安全。顺德村级工业园内约有1.9万家工业企业，主要是以五金、塑料、涂料等低端产业为主，顺德目前已成立村环境保护管理办公室，构建了区、镇、村环保管理三级网络体系。但村级工业园仍有部分企业废气、废水、废渣的排放现象严重，缺乏废物资源循环利用的技术体系，安全隐患突出[2]。三是破旧、脏乱的环境，严重影响顺德城乡融合绿色发展。村级工业园的厂房总体以锌铁棚为主，形态低矮破旧，规划不合理，公共配套设施缺乏，环境脏乱差，管理不到位，严重制约着顺德城镇品质的提升。

二、村级改造之成功做法

顺德村级工业园改造是顺德高质量发展的“头号工程”，也是全国开展村级工业园改造的试点工程，因此，顺德区政府乃至佛山市政府都十分重视。两年来，全区村改全面开花，连片改造成效凸显，捷报频传。截至2020年8月10日，顺德全区382个村级工业园已有153个园区358个项目启动改造，130个园区启动拆迁，在建工程项目122个，累计完成土地整理57907亩，复垦复绿4512亩，新建厂房1270万平方米，改造红利初显[3]。

（一）坚持问题导向改革开路，坚定先行先试突破土地政策制约

顺德在进行村级工业园改造的过程中，遇到了大大小小的问题，例如：基层执行力度不够、村民普遍改造意识不强、资金分配滞后、程序流程繁琐等。因此，针对以上这些问题，顺德先行先试，在充分调研和数据分析的基础上，提出了12项新做法和11项政策支持；同时，制定了68份配套文件，不断升级和完善现有的政策体系，有力破解了政策瓶颈以及长租期、低租金等历史遗留问题[4]。

（二）坚持合理补偿与强力执法相结合，建立健全利益平衡机制

对于落后产能，顺德建立了快速查处机制，固化多部门联合执法常规队伍，以联合强执法和企业诚信管理为软硬手段，对企业安全生产隐患和环境污染实行“零容忍”，倒闭相关企业主动协商推出；对园区业主，采取市场机制协商补偿，并组建律师事务所、会计师事务所规范合同管理和成本核算。

（三）坚持保障好农村农民长远收益，夯实乡村振兴基础

对应农民受益问题，政府一方面按土地规划和政策标准，给农民一定的补偿；另一方面配件物业由村集体持有，物业价值占村集体获得总收益的20%以上，大部分村集体达到40%以上，保障农村农民获得长期稳定收益。例如，黄龙村黄涌项目改造土地出让后，预计配件超10万平方米村集体物业，占改造总收益60%以上，年租金收益达原来简单出租土地的3.2倍[4]。

（四）坚持“工改工”为主原则，努力管控好工业用地成本，激发市场活力

顺德坚持产业立区不动摇，一方面从规划上确保70%以上的“村改”项目为“工改工”，对“工改工”项目用地容积率不设上限，在审批流程、改造资金奖励、招商建设全产业链等方面给予政策扶持，确保实体经济有足够发展空间[5]；另一方面管控工业用地成本，探索实施单一主体归宗改造视同收储，切实减轻企业改造税负，并引进专业化园区管理运营商，国资牵头布局创新创业园区，为科创型中小微企业提供低成本的成长空间。

（五）坚持规划先行、连片改造，逐步建设集约高效、生态宜业的现代产业园

顺德研究制定村级工业园改造总体规划，坚持以“工改工”为主，宜工则工、宜商则商、宜居则居、宜绿则绿，重点建设现代产业园，重塑顺德产业格局。重点将382个村级工业园整合成20个左右连片现代化产业集聚区和30个左右现代主题产业园，引导培育以智能制造和高端装备为主导、以未来新兴产业为引领、以特色产业为支点的“2+4+X”的产业体系。2020年，全区10个镇街将至少建成1个超千亩现代主题产业园[5]。

（六）坚持树立担当有为选人用人导向，锻造出一支日夜兼程攻坚克难的干部队伍

首先区委区政府带头担当，区几套班子领导靠前挂点指挥协调，全区超千名优秀干部奋战在村改一线战场，“5+2”“白加黑”全力攻坚。疫情防控期间，顺德及时发出“任务不减、目标不改”的战斗指令，主动实行“工作一刻不停、干部科学轮休”，努力抢回因疫情而“失去的时间”[6]。其次树立鲜明用人导向，选用了一批在村改战斗中敢担当、善作为的干部，建立内容具体明确的履职容错免责机制，让干部“轻装上阵”。再者用心用情用脚走好新时代群众路线，为赶在村民外出务工前宣传政策、解释方案，在服务群众中锤炼作风，在化解矛盾中磨练耐力，在攻坚克难中比拼干劲，营造出鱼水般的党群干群关系，村级工业园改造项目多以超过90%甚至100%的得票率表决通过[7]。

三、顺德村改实践带来的启示

顺德区建设高质量发展体制机制改革创新试验区设立时间不长，但是其工作设想极具前瞻性，将对顺德经济发展产生重大推进作用，对全省地方（特别是各区县）走好高质量发展之路具有重要借鉴意义。

一是创新用地规模调节机制。连片改造的村级工业园改造整治提升项目，通过区内平衡的方式调整土地利用总体规划，做好顶层规划设计，通过分门别类地、有针对性地推出一系列土地资源保护、企业入园标准等相关的法律法规，使之具体化、精细化，并加强立法、执法力度，解决土地权属问题，自上而下推动战役战略性改革和创造型引领型改革攻坚突破。顺德把村级工业园改造作为党委政府“头号工程”，强化“顶层设计”，既统筹推进又重点突破，成为破解高质量发展瓶颈的关键一招。顺德区的改革发展实践证明，加快村级工业园升级改造，为新兴产业发展腾出空间，推动乡村振兴，提升城乡面貌，是推进高质量发展的必然途径[8]。在前期探索出多种改造模式的基础上，继续探索建立不同改造方向的利益平衡机制，将企业热情转化为推动村改的内动力，形成政府、村居、企业、群众多方共赢格局。

二是研究制定村级工业园升级改造的实施意见。顺德探索开展多元化镇村级工业园改造升级，通过连片改造、混合开发、探索地券制度等办法，释放和改善村级产业园的土地面积，创造更多的发展空间。对于不适用于商业的用地，可以通过混合开发的方法，把它改造为娱乐、文艺、公益等项目，更好地实现项目整体投资收益平衡。政府向镇街充分放权，优化审批流程。下级部门提前介入解决产权归属审批存在的问题，最大限度提高效率，按“先决策，后手续”方式倒逼审批最大限度提速，对于没有违反规划大原则的项目，实施多部门集中审批，优化行政审批体系[9]。建立不同改造方向的利益分配机制，借鉴顺德黄龙村的成果经验，制定减量村居的收益保障和增量村居的平衡分配方案，区、镇两级统筹安排物业置换，保障村集体和农民长远收益。

三是科学定位产业园升级规划，构建产业群聚集格局。顺德积极运用市场机制推进工业园改造，不断在服务、成本、效益方面大胆创新，进一步解决历史用地遗留问题。通过激活农村土地资源，释放集体土地活力，鼓励引入社会资本对农村建设用地进行合理开发。通过对各类改造项目进行总体利益平衡，加大项目收益反哺农村和企业的力度，全力支持企业发展、乡村振兴，同步推动农业农村综合改革。

四是完善公共就业创业服务体系。顺德充分发挥各类商会协会的桥梁纽带作用，调动顺德企业和侨胞乡贤参与村改，由政府引导产业基金、金融资本等积极因素服务村改，主动融入粤港澳大湾区现代创新体系，加大招商引资引智力度，打造以智能制造、高新科技为核心的现代化产业体系，引进国内外优秀运营团队和商业模式，打造招商→运营→发展一体化的现代化园区，通过金融创新，积极争取银行及金融机构的政策资金支持，打通“股份制类金融资金”等参与的路径，激活本地民营资本，吸引市内外企业、资金[10]。探索建立资产证券化机制，将镇村级工业园改造整治提升后的资产证券化，使参与资金可灵活退出，提升社会参与改造资金的使用效率。

五是加强政府扶持力度，引入第三方治理。顺德以政府为主导，推进环保设施建设和运营专业化、产业化，采用第三方专业化治理，降低治理成本，提高达标排放率；引导村级产业园实现产业载体建设兼顾城市功能，产业布局与城市配套同步、产业集聚与人口集聚同频、产业环境改造和人居环境提升同轨，强化环境配套体系建设[11]。顺德以村级工业园改造铁腕淘汰污染严重的落后产能，从源头上解决污染问题。采用先进技术改造提升传统产业，壮大美丽产业、节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，加快建设绿色低碳、循环发展的产业体系。

四、结论

村级工业园改造是城市现代化发展进程中必须经历的过程，也是顺德高质量发展的首要任务，顺德区顺应市场发展大趋势，以及国家推动高质量发展的工作要求，充分发挥顺德人勇于创新，敢于挑战困难的精神，为区域高质量发展探索提供可复制、可推广的发展路径，其经验做法具有重要启示意义。本文通过借鉴顺德村改成功经验，总结村级工业园升级改造的策略，为全省推进乡村治理改革探索了一条新的路径。