国家治理与政治传播的同频共振

◇荆学民

引言

“国家治理”并不是一个仅涵化和指向某一个国家的具有国别性质的特殊性概念，而是一个具有全球普遍经验事实基础的具有“类”的高度和广度的综合性系统性概念。“国家治理体系和能力”，是抓住“体系”和“能力”这两个“主轴”，来统称和统领整个国家治理系统。“国家治理体系和治理能力现代化”则是一个把“国家治理体系和治理能力”建设作为不断进步、不断深化、不断升华的实际活动来考察，是意味着国家治理系统从抽象的理论向具体的实践的转化。据此，理论界总结道：“治理体系现代化，是一种包括政府、市场和社会公众等多元主体通过协商、对话和互动，达成管理日常事务、调控资源、履行权利的行动共识以缓解冲突或整合利益、实现公共目标、满足人民生活需要的结构、过程、关系、程序和规则的体系性活动。作为一种对治理体系活动特质与理想目标抽象命题的治理体系现代化，是指包括多元化治理主体、复杂化治理对象、多样化治理方式以及多维度治理过程于一体的公共权威实施框架的现代化系统。”[1]如此庞杂的“治理系统”，自然需要理论界精细地逐一研究，但是，在我们看来，不妨先从宏观视野把贯穿于其中的重大骨骼梳理出来，确定其中的基本要素及其基本关系。就此来看，第一，“国家治理”“国家治理体系和能力”“国家治理体系和治理能力现代化”这个概念群，其基础概念或前提性的概念是“国家”，而不是“治理”，也就是说，首先必须把非常复杂的“国家”予以框范和确定。第二，在“治理”体系中，对应于“国家”的有哪些要素？现在被理论界罗列出来的“要素”繁多，但是，在同一个层级上与“国家”对应似乎并不多。我们认为“政治传播”正是一个与“国家”对应的同一序列的范畴。横贯在治理体系中的国家政治权力主导、多元主体通过协商、对话和互动、行动共识、公共权威、制度信念等等，其实就是一个“政治传播”的问题。此前，我曾做过这样的论断：“国家治理体系和能力现代化是一个动态行进的实践过程，其中政治传播在快速度高质量的国家治理体系和能力现代化进程中具有战略地位，发挥着重要的作用。”[2]

本篇文章，我将在上述基本论断的基础上，进一步把“政治传播”置放于与“国家治理”同一层级的位置，就二者的“同频共振”①“同频共振”是借用了物理学的一个概念，共振理论的核心是不同事物之间要有共同的基础、轴心和频率才能通过共振形成共鸣。关系做一理论探索。

一、治理理想的“初心化”：国家治理与政治传播同频共振的基础

从宽泛的理论上讲，“国家治理”系统包括所谓的政党治理、政府治理、市场治理、社会治理、文化治理、生态治理、城市治理、全球治理、腐败治理等等，但其实质意义要表达的是：国家的治理，即治理的行为主体是国家。

现在，在全球的“治理理论”研究中，一个激烈的争论，是在所谓的“没有政府统治的治理”的理论旗帜下“国家的退场”与“国家的回归”的剧烈博弈。②法国学者让彼埃尔·戈丹提出：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”（《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，《国际社会科学杂志》，1999年第1期。）与此相似的论述在格里·斯托克、罗伯特·罗茨、阿尔坎塔拉等人那里都有所提及。他们认为：作为旨在拯救政府失灵和市场失灵的新模式，西方治理理论在其论证和实施过程中是以消解国家权威逻辑为旨归的。詹姆斯·罗西瑙所提出的 “没有政府统治的治理”是这种消解国家逻辑立场的旗帜性口号。这场争论貌似理论深奥，其实显示出政治认知的荒谬之处：国家治理，没有“国家”在场，治理之域岂不成为荒蛮之地？理论固然具有前瞻性地指导实践之能，但是，实践亦往往会“打脸”一些轻狂的理论。实践已经并在继续证明：人类的国家治理乃至所谓“超国家”“环国家”的“全球治理”“公共治理”，无一不能脱离国家或超越国家或踢出国家而进行。放眼全球，有谁举出了这个方面令人信服成功的案例？相反，我们看到的是：所谓“百年未有之大变局”，也正是国家秉承国家政治逻辑之所为；各个国家、各个区域、各个层级、各个维度的“治理”云云，无一不是以国家为基本政治单元和基本政治主导力量行动的结果。“国家治理”已经活脱脱地成为一种“治理国家”。

我们简要而坚决地申明国家治理剧烈争议中的“国家一直在场”这一观点，并不是为目前的国家治理理论热点或“治理困境”指点迷津，而是要为国家治理与政治传播的同频共振关系寻求基础。

当我们把“国家”置放于“国家治理”的主体和主导地位的时候，“治理理想”就会成为我们思考和确立国家治理与政治传播的同频共振关系的逻辑出发点。现代国家的任何类型的“国家治理”都不是盲目的，而是自觉的，即都是“治理理想”在先的。需要刻意注意的是，当今世界，无论是政党主政的世俗国家，还是王室主政的王权国家，无论是军人当政的军事国家，还是宗教主导的神权国家，其各具特色的“治理理想”，均不会直接下沉到各种具体的制度乃至各种更为具体的政策层面，这些层面至多是一种“计划”或“目标”，而不是“理想”。因此，所谓的“治理理想”置放到国家治理的话语中，已经转化为一种政治话语：“治理理想”即国家的“政治理想”。

如果认为，当今的国家基本是“政党国家”，当今的政治基本是“政党政治”，那么，这里治理理论中的“治理理想”就可以直接转换为政党的政治理想，或者可以更为准确地说，直接转换为执政党的政治理想，也可以直白地表达为“政治初心”。

“初心”是执政党的政治理想的基石和母体。执政党执政任何国家即对任何国家的“国家治理”过程，必然是其政治理想“初心”的绽放和实现过程。政治传播正是在这个层面，在这个原始的政治理想出发点，开始了与国家治理同频共振的漫漫历程——初心确立的历史选择、初心合法性的论证、初心的统摄与延展、初心的教育与教化、初心与“违背初心”“忘却初心”的博弈乃至斗争，等等，均是政治传播的天然本质和使命。

以伟大的中国共产党领导中国进行“国家治理体系和治理能力现代化”的伟大战略行动为例。习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[3]“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。”[3]

众所周知，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。而为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命，是激励一代代中国共产党人前赴后继、英勇奋斗的根本动力。这样一来，为人民谋幸福的“人民中心”政治理想，便成为中国“推进国家治理体系和治理能力现代化”这场伟大战略行动的“初心”。一场浩浩荡荡深入人心的“不忘初心、牢记使命”主题教育的政治传播，始终与国家治理的伟大行动同频共振。

二、治理权力的信息化：国家治理与政治传播同频共振的轴心

如上所论，国家治理的主体是国家，国家的“国家治理”最终依赖的是政治权力，因而，政治权力在国家治理的过程中就实际地转化为治理权力。现实的国家治理，是一个“步步为营、招招见效”综合性的社会行动过程，在这个过程中，“治理权力的信息化”是不可或缺的极为重要的环节和机制，或者换个角度铺展开来说，国家治理的过程必然是一个信息传播和流通的过程。信息，通过传播才是有用的真正的信息，“信息化”通过传播才能实现。治理权力的信息化，要求充分展示“国家治理的信息叙事”[4]。从传播学角度看，如果说，国家治理过程就是一个信息的流动和分享过程，那么，治理权力的“信息化”即“信息叙事”就成为国家治理与政治传播同频共振的轴心，二者的“同质同步同过程”，使国家治理通过其现实的“信息化叙事”取得实际效果、达致治理目标。

国家治理权力的信息化过程，之所以也是一个政治传播的过程，其根据还在于，“国家治理”是国家政治的内在组成部分，国家治理是国家政治的“降维”“延展”和拓深。没有良好的国家政治，就不可能有良好的国家治理。人类社会发展的历史事实已经证明并还将继续证明着这一点。古往今来，任何国家总是在完成政治统治或政治管理的前提下再行国家治理之道。所以，放眼望去，国家治理总是一种“现代国家”的事情，或者说，国家治理总是“现代国家治理”或“国家现代治理”。正是从这个意义上说，任何国家治理，都是“政治理想”在先。“政治理想”作为一种国家治理的“初心”，必须通过特定的政治传播才能被确定、被认同、被坚守。

特定的政治理想作为“初心”坚守和贯穿于国家的现代治理过程之中，就必须下沉到制度、政策、机制等具体广泛的“治理层面”，即生成和转化为种种可传播、可使用的“信息”。随着从“政治”到“治理”的下沉和降维，政治传播的形态也相应“转型”——政治传播也可以叫治理传播。这种转型的一个突出的特点是，如果说国家政治维度的政治传播更多的是一种思想观念意识的传播，那么，国家治理的政治传播则更偏重于技术性的有用的具体的信息。

国内外的理论研究已经密切地关注到这一点。迈克尔·曼曾把国家权力区别为“专制权力”（despotic power）和“基础性权力”（infrastructure power），其中，基础性权力指的是“国家能实际穿透市民社会并依靠后勤支持在其统治的疆域内实施其政治决策的能力”。国家通过各种手段有效地穿透社会，掌控有关公民的巨量信息，比如“国家能够从源头上评估我们的收入和财富并向我们征收赋税”，“它存储并且能马上调取关于我们所有人的大量的信息”，将国家的意志推行到疆域内的各个角落。迈克尔·曼对国家权力的区分，深化了对国家权力和能力及其运作方式的理解，其中基础性权力概念所对应的是，国家利用各种基础设施和后勤学技术，穿透（渗透）市民社会来贯彻国家的意志，实现国家的目标。[5]这里国家权力对社会的穿透很大程度上就是通过处理信息来进行的，而权力渗透的“后勤学技巧”主要都是处理信息的方法和手段。[6]吉登斯也认为，前现代国家都没有“民族国家中发展出来的在行政管理上的协调性控制水平”，高度的“行政集中化”依赖于“大大超越于传统文明特征的监督能力的发展”。“自有统计之日起，核对官方数据本身就成了国家权力和许多其他社会组织模式的构成因素。现代政府的协调性行政控制，与对这些‘官方数据’的理性的监测，是密不可分的，所有的当代国家都成天忙于这种监测。”建立在信息基础上的（直接的和间接的）监控能力，是现代性兴起的制度性维度之一。[7]我国学者也指出：“一部国家机器，如果不了解自己国土上的人口、财产、物产、行为和事务的数量多少、流动方向、真假和优劣，就无从区分利弊得失，进而无法恰当行动，无法实现征税、征兵、维护社会秩序、缔造国家凝聚力、建立福利体系、维持官僚机构廉洁高效和管理社会经济事务等国家目标。”[8]

国家治理的过程是以国家权力为中心的国家与社会互动的过程，必须要深入获取和加工相关的信息，对社会事实进行全面计算，使社会变得更加可见、可测量和可操作。社会事实的清晰化是国家治理的前提，也是国家治理的结果。“清晰化意味着国家权力渗透到社会之中，对社会事实进行权威的定义、编码和描述，将其写入国家的计算体系中来，国家的计算体系就是指关于分配资源和待遇的政策方案及其操作标准。国家从各个角度对社会事实进行监测和认证，将复杂的社会事实简化成可操作的社会符码，形成清晰化的社会地图，以解决国家治理主体的主观世界与社会复杂的客观世界之间的信息不对称问题。……社会的清晰化主要取决于信息技术的发展。国家治理的意愿和雄心越大，需要掌握的信息就越多，清晰化的任务就越重。”[4]

国家治理权力的信息化，要求其“叙事”的“清晰性”“清晰化”“清晰度”，这对国家治理境界中的政治传播在三个方面提出了很高的要求。

第一，政治的民主化的要求。从理论上讲，政治越“集中”，其“统治性”和“管理性”就越强，“统治性”和“管理性”越强，国家的“治理”就越是宏观的、原始的、粗线条的。由于政治不民主，国家治理空缺“信息化叙事”之维，即便是有一定的“信息化叙述”，但也是不具“清晰性”、不具“清晰化”、不具“清晰度”，因而，国家的治理体系和能力就是低水平、低质量、低境界的。由于“政治统摄传播”，因而与之匹配的政治传播也可能还是停留在意识形态性的思想观念意识的宏观抽象的教化境界。这个时候，“官方意识形态性的话语”还占据着政治传播主导地位，因政治的“降维”和“下沉”而产生的“治理话语”尚未建构。其实，我们所追求的“国家治理体系和治理能力的现代化”，其前提条件是国家政治的现代化，即越来越民主化。

第二，治理的技术化要求。在政治民主化基础上的现代国家治理的实现，是与依赖科学技术的发展带来的“管理技术化”要求同步的。“量子力学的技术应用正迅猛发展，加之其他各种突破性技术的进步，大致基于确定性的现代理念受到更大冲击。与此同时，不确定性被人们更加自觉和广泛地接受下来，并可望成为在社会政治事务中展开相关管理活动的基本理念。其中攸关国家治理的不确定性理念是，这种治理模式不能再沿循简单的经典力学塑就的确定性理念，对建立在经典科学基础上的人、社会与国家，标准化、效率型、终局性的管理/治理模式必须做出结构性改变。”当然，“技术革命给国家治理提供新的手段、新的预期、新的愿景、新的局面，但技术革命也会对国家治理提出严峻的挑战、颠覆性的问题、棘手的议程、进退维谷的尴尬。简而言之，技术可以助人，也可以毁人；技术可以促成国家治理的喜人局面，也可以造成悲剧性后果；技术可以帮助人们获得自己所急于得到的东西，也可以毁掉人们心中珍视的东西；技术可以用于维持国家权力心心念念试图维持的秩序，也可以将人们强控起来，让社会陷入死寂的状态。技术本身是一柄双刃剑。”[9]

第三，传播的平民化要求。笼统地说，国家治理的“信息化叙事”，既是传播技术发展的结果，更是传播技术发展的要求。国家治理的“信息化叙事”，并不是一种宏观的笼统的抽象的观念传播，而是越来越要求精细化精准化基层化个体化的传播过程。简言之，要求与之匹配的政治传播平民化和微观化。人类传播技术所经历的动物传播、语言传播、文字传播、印刷传播、电子传播、网络传播的“五次革命”，到如今的“互联网时代”，政治传播也正在经历着从国家宏观政治传播到微观政治传播的蜕变和转型。“微观政治传播”是由现代传播技术赋权的、以个体为主体的政治共同体内基于微观社会生活的政治信息扩散、接受、认同、内化等有机系统的运行过程；“以个体为主体’是相对于过去的国家宏观政治的以国家政府政党等及其主宰的大众媒体而言；“微观社会生活”既包括国家宏观政治使用新的传播技术在新的传播环境中把宏大政治“颗粒化”“精细化”“底层化”“生活化”等过程，也包括日常社会生活领域自我产生的政治诉求、政治话语、政治议题、政治理想甚至政治运动等。[10]可以说，国家治理的信息化叙事，正是通过国家治理中政治民主化与政治传播微观平民化的同频共振才能实现。

三、治理制度的效能化：国家治理与政治传播同频共振的效应

国家治理体系和治理能力的现代化并不是目的，而“国家治理体系和治理能力的现代化”所取得的“实际效果”即国家治理体系和治理能力现代化的“效能”才是目的。从理论上讲，“体系”和“能力”都是无法直接验证的，因而“体系”的完备程度、能力的强弱程度都要以物质性的“制度”为载体，因而，国家治理体系和治理能力现代化的“效能”实际上就是一种“制度效能”。这就不难理解，为什么国家治理体系中“制度效能”的发挥和展现才是成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重心。

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”，“制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励，制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”。[11]3“制度提供基本的结构，在整个人类历史上，人们通过这个基本结构来创造秩序并减少交换中的不确定性。它与所采用的技术一起，决定了交易费用和转型成本，进而决定着从事经济活动的获利的可能性与可行性。制度将过去、现在与未来连接在一起，从而历史在很大程度上就是一个渐进的制度演化过程，在这一过程中，历史上经济绩效只能被理解为一个连续过程中的一个个片段。制度是理解政治与经济之间的关系以及这种相互关系对经济成长（或停滞、衰退）之影响的关键。”[11]149

上述理论家的论断说明，任何制度不会凭空存在，制度是国家治理体系的载体，国家治理体系中的制度的重要性不言而喻。但是，建立制度本身也不是目的，发挥制度效能才是目的。说到制度效能也比较复杂。有研究者认为：“考察制度绩效可以从两个方面入手：一是制度供给，二是制度执行。制度供给反映的是规则是否存在以及规则是否合理完善；制度执行反映的是规则实施的状况。例如，要评估一个国家或一个地区的法治水平，首先要看其‘法制度的供给’，其次要看其‘法制度的执行’。‘无法可依’指的是法制度供给不足，‘有法不依’说的是法制度执行无效。从行人自由穿越马路，到行人必须走斑马线，这就是法制度供给；但如果这个规定不能很好地执行，人们依然自由穿行，那么，这一制度就会形同虚设。”[12]其实，如何考察“制度绩效”并不是“如何发挥制度效能”的重点，至多它也就是一个“技术性”或实证性的问题，应该说，前提性地建构和确立“制度权威”才是国家治理中如何发挥制度效能的重心，也恰恰正是在这个“连接点”上，“制度权威”与政治传播形成同频共振，即制度权威的建构要依赖政治传播。

国家治理体系和治理能力的现代化进程中政治传播对制度权威的建构，需要将其置放于“国家”这样更为广阔的“政治共同体”视野中予以考量。毫无疑问，它是多维度多层次的。大体说来，有三个层次：一是在制度层次对民主与法治的制度性质的建构，包括对执政者经由民主程序与规则而产生的事实传播、民主与法治价值的建构与传播、程序正义之制度观念的生成。二是在执政者层次对制度有效性的建构，包括对执政者治理有效经验的传播、对制度有效及其价值的建构与传播、对制度的现实合理性之重要性的信念的生成。三是在共同体层次对制度公共性价值的建构，包括民族信念的生成、以民族为凝聚力量对制度公共性的建构、关于“执政者是民族的代表”的定位与传播。①这是一个值得专文深入论证的问题，详见作者的论文《论政治传播对制度权威的建构》。

结语

中共十九届四中全会对新中国70年来所形成和运行的国家制度和国家治理体系进行全面总结，系统阐述了中国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势。全会还强调，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，要求中国共产党人在对中国的国家制度和治理体系保持足够自信的同时，要本着解放思想、实事求是的原则，坚持改革创新，努力把国家制度和国家治理体系的优势全面转化为现实的治理效能。[13]所以，讨论国家治理与政治传播的同频共振问题，还需落脚于中国经验的分析。应该说，无论是治理理想的初心化还是治理权力的信息化，抑或是治理制度的效能化，中国已经可以给全世界提供一种可共享的、具有“人类命运共同体”之高度和广度的智慧。当然，毕竟新中国成立还不到一百年的时间，我国自觉的“治理现代化”进程则时间更短，尤其在当下政治不确定性凸显的“百年未有之大变局”的情形之下，我们遇到的困难还很大很多，需要以坚定的信念砥砺前行。这其中，尤其突出的“短板”是，我们的政治传播与我们所取得的国家治理体系和治理能力现代化的成就还不甚匹配。因此，在我们寻求到二者同频共振的机制之后，更要着力于政治传播观念的革新和机制的创新。