国家治理视域下党报话语体系的创新——基于《人民日报》“两会”话语的分析

◇郝建国

“政治性是话语的本质属性，政治话语是社会政治生活的语言表述，它作为政治信息的载体，深刻地制约和影响着政治交流及其他政治活动。”[1]近年来，作为党的宣传系统重要组成部分、意识形态和舆论引导主力军的党报在官方、学界、业界的话语体系中的定位或表述逐渐发生了一些变化。在官方话语中，党报已逐步纳入主流媒体、新型主流媒体及现代传播体系的范畴。在学界则被互联网、社交媒体、大数据和人工智能等新潮话语边缘化。在业界，受前两种话语的规范和影响，党报既要完成舆论引导任务，还要完成全媒体转型，实现政务服务功能。

毋庸置疑，受新媒体的影响，当前党报影响力确实不容乐观。但如果拨开复杂技术话语的迷雾，将视野聚焦到一个个具体的问题，那么关于党报在当前的地位和功能的理解可能会出现变化。本文尝试将党报置于国家治理这个新的理论框架和国家重大战略中重新定位，并以《人民日报》的话语生产为例，探讨党报话语体系的创新在推动国家治理体系和治理能力现代化过程中应发挥的作用。

一、国家治理体系中的党报

从党的十八届三中全会到十九届四中、五中全会，“国家治理”从官方话语中的全面深化改革总目标落地为包括十三项制度在内的国家治理政策，“十四五”时期国家治理效能将得到新提升。在学界，“国家治理”从中西方的比较研究回归到中国特色国家治理的制度研究和能力效能研究。两种话语交相呼应，共同推动了中国政治新的话语体系的建构，并达成五大基本共识：第一，中国的国家治理是“基于中国发展的政治逻辑与现代文明要求的有机结合”[2]，“是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系”[3]。第二，中国的国家治理是“政党中心的国家治理模式”，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，自然坚持党的领导是中国国家治理的本质特征。第三，“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”[3]，“这要求国家治理体系的建设必须充分遵循既有制度的内在逻辑，并将其有效地转化为治理资源”[2]。第四，制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。第五，国家治理的理想状态是“善治”，就是“公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理”[4]。

基于国家治理理论和我国的国家治理政策，制度建设是根本和基础，也是治理现代化和政治现代化的本质特征。制度的作用是规范和约束，即国家治理及其现代化在价值上要符合公共利益和人的本质要求，在实践上要保证社会秩序稳定、发展有序高效，注重体制机制创新和发展过程中系统各要素的协调均衡。另外，“制度将过去、现在与未来连接在一起，从而历史在很大程度上就是一个渐进的制度演化过程”[5]。这在制度主义学者那里称为“路径依赖”，因此，制度变迁是理解社会变迁的关键。

依照以上的理论逻辑和制度逻辑，在我国的国家治理体系中，党报既是党的领导制度体系的组成部分，也是国家制度体系的组成部分，依照党政体制下的“嵌套”结构和媒介特性发挥特定的系统功能。

第一，关于党报制度。党报制度是党的领导制度体系中的基础制度，是党的宣传制度和管理媒体的制度，因源于党对党报的管理，对当前所有党媒依旧发挥作用而被称为党报制度。正如前文所述，习近平总书记在视察《人民日报》时提到“政治家办报”“开门办报”，其实是泛指所有党媒，而不是单指党报。其制度性含义非常明确。具体来说，一是制度的形成。是党在借鉴马克思、列宁的党报思想，特别是列宁领导俄国革命期间形成的党报管理方式，并结合中国革命和国家建设实际而形成的。到目前还具有非常鲜明的“路径依赖”和“时代”烙印，比如，“阵地”“主战场”“进军”“占领”等话语依旧常出现在领导人讲话和中央文件当中。二是制度的基本方向和原则。1942年《解放日报》改版时提出的党性、群众性、战斗性、组织性，“确立了党报工作的基本方向与原则，成为后来党的机关报工作的政策引领”[6]。2016年习近平总书记提出“党媒姓党”是新时代党报制度“党性”原则的再次强调，其核心是坚持马克思主义新闻观，坚持党的领导。三是制度的基本规范。规范源自党性原则的展开，即党的宣传工作和新闻舆论工作必须体现党的意志，反映党的主张，维护党中央权威，做党和人民的喉舌，坚持政治家办报，坚持正确舆论导向。

第二，党报制度的运行。党报是党的事业的重要组成部分，随着中国共产党从革命党转变为执政党，其所设计的经济制度从计划经济转变为中国特色社会主义市场经济，党报制度的运行以两种方式先后出现并在当前并行发展。一是在党所创建和领导的“党政体制”中通过行政科层结构运行实现。二是在党所领导的社会主义市场经济体制中通过市场机制运行实现。前一种方式所指的“党政体制”，在实践中是指将官僚制的政党结构“嵌入”及“重组”国家/政府结构。比如，“中宣部是党中央的直属机构，通过‘宣传文化系统’的方式领导着相关的政府机构”[7]。在科层制的党报体系中，各级党委对党报行使思想政治及组织上的领导，纳入党和国家的政治等级序列，赋予党报负责人相应的政治待遇。这样的组织体系保证了党对党报的绝对领导，使党报严格按照党的宣传政策和宣传任务运行。“在其严密的层级结构中，由领导者负责设计和实现党报的制度安排。这种自上而下的组织原则成为现今党报改革中难以逾越的‘习俗约束’。”[8]党报在相当一段历史时期都是以这种方式运行，其主要的受众是政治体系中的领导干部。党的十四大以后，社会主义市场经济建设启动，新闻出版首次被列入第三产业，随后在党的十六大又被归类到“文化产业”的范畴。党报在这个过程中被要求既要注重社会效益，还要注重经济效益。作为中共中央机关报的《人民日报》也开始在完成宣传任务的同时搞经营创收。至此，党报在功能上一分为二，进入市场经济体系，以市场主体的身份参与市场竞争，按照市场规律进行信息生产和传播，受众群体也由党政干部向普通群众扩展。特别是20世纪末以来，互联网技术的兴起促使党报的体制机制不断创新，组织上的分化与技术上的融合不断调适，借助或联合新的媒体平台，党报受众群体再度扩展。但总的来讲，党报因其政治属性与制度架构，主要还是按照宣传体制运行，其市场运作既受惠于也受制于这个因素。

第三，党报制度与国家治理现代化。“国家治理现代化必须建立在一定的制度基础上，并在夯实制度基础的过程中不断提升治理效能，促进制度基础转化为制度优势，从而推动国家治理的现代化进程。”[9]党报制度及其延展的党管理媒体的制度是中国特色社会主义制度和党的领导制度的优势所在。提升党报参与国家治理的能力和效能，其一，通过强化和完善党报制度来提升党的自我治理水平和执政能力。党报的属性和主要受众群体决定了党报的基本功能仍是党内意识形态与政策的宣传沟通。因此，党报的制度完善应从三个方面着手：一是党报作为党的核心工作部门的基本制度建设；二是意识形态阐释与传播的权威地位巩固；三是重大政策、决策宣传沟通权威渠道的建设。除此之外，还应坚持习近平总书记多次强调的，“各级领导干部要增强同媒体打交道的能力，不断提高治国理政能力和水平”[10]，这也是制度体系化建设的关键。其二，通过党报运行体系的升级提升治理效能。党的领导是“总揽全局、协调各方”，要落实到国家治理各个方面各个环节，一方面依赖党政嵌套的行政组织体系，另一方面依赖党媒建构的宣传体系。党的十八大以来，中央以媒体融合为突破口，着力将党媒打造为主流媒体、新型主流媒体，将宣传体系“升级”为全媒体传播格局、现代传播体系，其目的是提升党报运行机制的规范化、系统化、技术化水平，使党媒的信息传播效率更高、覆盖面更广、影响力更大，以此实现党对国家治理的全面领导，提升治理的整体效能。其三，通过党报话语体系的创新提升治理效能。20世纪以来，话语成为国际竞争和国家治理的重要工具。与制度和法律的“硬治理”相比，通过媒体话语传达的意识形态、价值观念及特定言论体现了一种“软治理”特点，在现代社会日益发挥更加重要的作用。习近平总书记在哲学社会科学座谈会、外事工作会议、宣传工作会议及媒体融合工作会议上都强调了话语体系建设和创新的重要性。因此，党报要突破在政党治理、国家治理中的传统功能，推进到社会治理领域，就必须在话语体系上进行创新，化解自媒体话语对官方权威话语的包围与冲击，通过关联更多社会主体，沟通官方与民间两个舆论场，实现社会治理的共建共治共享。

二、党报话语生产与结构变迁中的国家治理

“政治变动的性质可以依据变动的话语表达和话语秩序之间变动的关系来进行特征描述和探索。”[11]117政治话语聚合地表达了政治系统、媒体、科学技术、政治运动和私人生活等话语秩序，但它的结构是不稳定和变动的。对此，费尔克拉夫主张，对媒介政治话语的分析应关注传播事件和话语秩序，即“以同时阐明特定的传播事件以及政治话语秩序的构成与转型为目标”[11]115。制度和秩序就是一组同义词。下文将以《人民日报》“两会”话语的生产创新实践为例，反向推导党报治理效能提升的影响因素、演变路径和创新策略。

（一）党报的话语生产机制

“话语生产总是依照一定程序受到控制、挑选、组织和分配的。”[12]其实质就是一种选择机制，即依照特定传播目的对话语内容、形态和传播渠道进行选择。上文对党报制度运行方式的探讨已涉及两种选择机制，即政治选择机制和市场选择机制。

以《人民日报》“两会”报道为例，在政治上，它的话语选择一是依据党和人大、政协的制度性关系，二是依据“两会”前后全国党代会的宣传任务和相关工作部署。具体的报道工作是依据中央批准的报道计划开展的。《人民日报》典型的话语形态是评论。在“两会”期间以社论、时评、论坛、短评等多种形式对相关议题进行宣传和舆论引导。正是由于评论话语的严肃性、逻辑性和理论性，其主要传播渠道一直是纸质媒介，电视、广播和网络则负责转载。近年来，网络评论兴起，但严肃内容和纸质媒介的结合依旧具有很强的历史“粘性”。在一些业界人士看来，目前一些机关报和党报经营业绩逆市飘红，一方面是政策保护，另一方面是它的媒介属性和文化特质。报纸在现代社会依然被看作是一种精神象征。

市场选择机制与政治选择机制的不同之处在于，它将内容视为产品，将受众视为用户或广告资源，通过覆盖更广泛的受众群体换取更丰厚的经济利益，通过竞争获得更大的市场份额。所以市场机制和强调“效率”的技术很容易达成“共谋”，并共同形成一种新的信息选择机制，即要求话语更易于被大多数受众接受，可以更快地传播。在这种情况下，新闻和短评成为党报话语改革的主要方向。21世纪以来，互联网尤其是移动互联网的快速发展和商业互联网公司的竞争压力使《人民日报》向线上发展，开始注重选择适合互联网和社交媒体的新的话语形态。

总的来说，党报的话语生产受政治和市场两种规则的影响，而随着20世纪末期互联网技术的崛起和发展，技术规则开始和两种规则深度融合，并重构了党报的话语选择机制。当前，媒介的新经济模式尚在探索发展时期，新媒介技术还在不断消解传统媒体的信息功能。在此情势下，党报要发挥宣传和舆论引导的功能，就必须优先考虑通过技术规则扩大影响力。这也是为什么在中央出台的相关文件中，媒体融合是主题词。在技术规则的影响下，党报的话语选择强调平台化、定制化、故事化、可视化。据此，传统纸质党报连同它的宣传话语开始淡出人们视野，意识形态与时政、深度内容只在特定范围内发挥作用，甚至回到更传统的传播渠道或学术领域。不过，党报在互联网上的优势仍体现在言论上，而且形式更精炼、直接，更讲究专业和平等共享。

（二）党报话语变迁与多元主体结构形成

技术是党报话语生产的另一个选择机制，也是党报话语变迁的重要变量，这在学界已有共识。比如大部分学者会将党报话语变迁分为三个阶段：第一阶段是20世纪80年代，表现为党报理性的回归，是一种媒体人的语态；第二阶段是20世纪的90年代，表现为经济改革与发展的助推器和信息服务舆论监督作用，是“受众本位”的平民化语态；第三阶段是21世纪初至今，是技术促动下的话语转型，是一种互动语态。此外，还有学者认为，技术的出现导致了“双重话语空间”的出现，即主流媒体把控的官方话语和互联网代表的民间话语。“在媒介融合和碎片化受众的挑战下，传统党报已经开始突破官方话语空间，尝试从内部进行分化和调整，并主动融合和吸纳民间话语。”[13]技术对话语变迁的作用显而易见，但以往的研究较为宏观，更关注“技术赋权”带来的民间话语的崛起，而忽视话语体系整体性的变迁，即技术带来的多元话语主体结构的渐次生成。

以《人民日报》的“两会”报道为例。改革开放以来，“两会”话语表征的主体先后出现并强化，主要包含四类：其一是领导人话语。“两会”是决策者和反映民意的代表、委员之间的最佳沟通时机 。在“两会”制度架构下，党和国家领导人是《人民日报》核心话语。除此之外，国务院部委和地方领导的新闻报道也日益增多。其二是代表委员话语。“两会”民主表现为基层人大代表和政协委员的参政议政，因此他们的新闻报道是和领导人并重的两类话语之一。20世纪90年代以来，代表委员发言摘编、《聚焦首个“议案日”》《代表委员议国是》《我和总书记面对面》以及《代表委员履职故事》等栏目的设立和形式的不断多样化均反映了这个民主特质。其三是网民话语。2000年以后，人民网参加“两会”报道使《人民日报》话语结构发生显著变化。从编发网友来信到邀请代表委员在网上与网民就热点问题进行交流，从网络直播、网络调查到“两会博客”、微博，再到通过“云访谈”“云客厅”与亿万网民互动交流，新媒体技术使更广泛的网民群众发声并参与“两会”的议程。其四是海外民众话语。近年来，《人民日报》设立 “外媒定制推送组”，通过海外传统媒体、社交媒体报道“两会”，使国际政要、专家学者及普通民众的声音开始越来越多地出现在“两会”报道中。

《人民日报》“两会”报道多元主体之间的关系不是此消彼长，而几乎是同时加强。比如党的十八大以来领导人的话语持续增强， “部长通道”“代表委员通道”等内容同时成为每年“两会”报道的最大看点。

（三）话语变迁中的国家治理

改革开放以来，党报话语变迁在理论上反映的是中国政治的民主化发展、市场经济催生的多元利益诉求、互联网技术的去中心化特点，呈现的是在党的领导下展开的具有中国特色的国家治理实践。

具体表现在，第一，话语结构在“两会”的制度性话语框架之下。党的领导突出体现为党的领导人话语占据报纸或网络版面的首要位置。代表委员作为“两会”选举民主和协商民主的主体，其话语在篇幅上占据优势。两者建构了中国特色社会主义民主。第二，原本列席“两会”的部委领导成为另一个话语主体，体现了“两会”制度的特殊性和国家治理的特殊性。“与党和政府相比，人大相对来说是一个比较弱的行为主体，其发展不可能脱离大的制度背景，党委和政府部门的支持与重视是其组织发展和能力提高的重要因素。”[7]在此前提下，“部长通道”的出现就不足为奇，他们的话语既是制度的构成也是制度执行力的体现。2015年，原本《立法法》修正案是人大的工作重点，但“有关空气质量、教育等方面的问题仍然在整个两会期间不断成为媒体报道的重点，以至于时任环保部部长陈吉宁的新闻发布会吸引了更多的媒体关注”[14]。这种“非正常”的新闻报道反映的是有关“治理”效能的问题。第三，话语的秩序化与治理的制度化。以上文的“部长通道”为例。起初“部长通道”并不是 “两会”专门设立的新闻发布场所，是为了避免记者在“追访”部长的过程中出现安全问题才逐步规范化而成为一项“两会”的新闻发布制度。而在媒体持续不断的报道下，“部长通道”不仅在后来发展出“代表通道”“委员通道”和全国党代会的“党代表通道”，还被广东、河南、云南、内蒙古等省和自治区效仿。这充分说明，党报话语的建构作用和对治理制度化的推动作用。

三、党报话语体系的创新策略

党报在政治、市场和技术三重逻辑的共同作用下，既以工具性色彩发挥宣传和舆论引导作用，还以大众媒体的主体性发挥信息传播作用。而在当前技术这种“偶然性”因素的不断推动下，党报话语一方面由于载体分化而出现内容形态的分化，另一方面则出现了世俗化的转向。结果是，党报的党性色彩渐弱。虽然世俗化也换来了大众的关注，但转瞬即逝的“注意力”还是很难形成高效持久的关注、支持抑或认同，所以党报话语体系亟需再次创新以强化它的治理效能。

笔者认为，党报话语体系创新主要包括三方面内容：一是通过官方话语、学术话语和媒介话语的整合发挥其意识形态阐释与传播的主体作用。话语体系要有明确的“党性”边界和传播渠道。发挥党报言论优势和传统纸质媒体的载体优势，以强化党内思想共识和应对国际意识形态斗争为目的。二是党报在多元话语主体的建构和治理方面发挥主导作用，并加强专业性话语的传播与垂直功能打造。在互联网为平台的社会治理领域，既要发挥大众话语的“感情化”力量，也要发挥专家群体的专业化功能，以此真正体现多元话语体系的“治理”内涵。三是话语秩序与制度建构的互动。互联网与社交媒体改变了传统文字语言的语体、语态。碎片化的叙述方式不断冲击传统话语结构的逻辑性、规范性和严肃性，造成了受众思维模式倾向于快速的视觉化的交流反馈，而不是审慎的结构化的深入思考。因此，在某种程度上坚持基于规范性的话语秩序就是坚持理性科学的社会制度。党报作为社会的主流媒体，一方面要进行话语创新，另一方面还要坚持规范性和专业性。陈昌凤教授认为，当前媒体盛行运用第一人称迎合网民喜好，但“在专业新闻报道和评论中，媒体还是应当保持专业性的客观追求、独立的视角、百姓代言者的态度，而不是记者自己的”[15]。

结语

基于党报的制度性地位，其在党所领导的国家治理体系中具有重要的功能。理论上，为推动国家治理体系和治理能力现代化，党报应坚持和完善党报制度，升级党报制度的运行机制，创新话语体系。实践中，由于制度和运行机制的“路径依赖”，党报治理效能提升的突破重心应是话语体系的创新，然后以此推动制度的变革与进步。改革开放以来，党报话语生产受政治、市场和技术三重动力机制影响。自20世纪末期互联网兴起以来，技术对党报话语变迁产生了直接影响，实质上推动了多元主体话语结构的生成。以治理视角看，这种话语变迁就是在制度框架下话语秩序与政治制度的互动。党报通过话语创新推动国家治理，一是要严守党性，划定边界，以凝聚共识为目的，回应国内外意识形态斗争的艰巨形势；二是主导多元话语主体建构，突出专业性；三是坚持话语创新的规范性、专业性，以促进理性科学社会制度的形成。需要说明的是，本文所举案例基于《人民日报》，整个党报体系对国家治理的功能尚需考虑具体因素。比如，中央媒体的平台建设已经覆盖了基层党媒，像县级融媒体建设这样的国家战略规划应如何调试还需要理论与实践的探讨。