生物多样性跨境保护法律问题研究

云南民族大学法学院 周萌

一、问题的提出

生物多样性的消失，对可持续性发展构成威胁，目前已经成为全球共同面临并亟待解决的问题，而人类的活动与发展对生物多样性构成了最大影响。当前的生态系统由于生物多样性的减少、物种的衰退遭受了巨大破坏。故加强生物多样性的跨境保护合作具有现实意义。云南省位于中国西南，与缅甸、越南和老挝接壤，具有丰富的动植物资源，并在地方实践中，积极开展生物多样性保护，不断探索保护路径，创新开展跨境生物多样性保护，通过出台一系列政策法规，制定相关规划和实施生态工程等措施，在生物多样性的保护中取得显著成效。近年来，我国与老挝共同设立了跨境自然保护区，进行生物多样性跨境保护合作，取得了相当的成效。但在实践过程中还存在着一些法律问题，如立法不完善、执法不力、各国法律理念差异较大、部分邻国欠缺合作能力等，这些问题值得进一步探讨。

二、中老联合跨境自然保护区合作现状

中老边境地区的生态环境在极端气候和人类活动的影响下，同世界许多地区一样敏感脆弱。由于这一区域独特的地理环境和经济发展方式，使得当地的居民严重依赖森林资源，对区域内生态环境造成破坏，生态环境遭受破坏后，往往难以在短时间内恢复，中国与老挝在地理位置上紧紧毗连，对生物多样性的保护事关两国的生态安全，所以双方有必要进行跨境联合保护。数年前，云南西双版纳就曾提出创新保护思路，即对生物多样性保护进行跨境合作。

2009年底，“中老跨境保护第四次交流年会”召开。在这次会议中，正式划定“中国西双版纳尚勇——老挝南塔南木哈生物多样性联合保护区域”作为第一片中老跨境联合保护区域，双方正式展开生物多样性跨境保护合作。

2012年，中老边境沿线新增三片跨境联合自然保护区，从老挝南塔省的南木哈国家级自然保护区起，至中国西双版纳的勐腊子国家级自然保护区。中老边境绿色长廊的全线贯通，开启了两国生物多样性跨境保护合作的新篇章。

经过双方共同努力，联合保护区域内的枪支和狩猎工具有所减少，林地保护和森林消防管理得到了有序推进，珍稀濒危野生动物的生存环境获得了改善。云南省西双版纳州林草局的工作人员介绍，他们曾于2016年在中老跨境自然保护区对野生动物资源进行了调查，发现多种野生动物，包括大灵猫、小灵猫、熊、豺等。更令人惊喜的是，首次在中老边境地区拍摄到国家一级保护野生动物金钱豹。

我国与老挝始终保持交流与合作，不断加强对生物多样性的保护。通过双方对跨境共同保护所付出的努力，目前，在中老边境地区的热带雨林、生物资源保护方面取得了相当的成效，为国际生物多样性保护合作提供了实际经验。但在多年的实践过程中，也不可避免地出现了一些困境，值得我们探讨与完善。

三、生物多样性跨境保护困境分析

（一）生物多样性跨境保护的国内立法不完善

生物多样性的保护，主要依据《生物多样性公约》《华盛顿公约》等国际公约来进行，而这些国际公约作为“软法”，多偏向于指导和鼓励的性质，需要在国内法承认并对其进行具体转化的情况下，才能充分体现其效力。有的国际公约在其规定中，虽然对生物多样性保护提出了具体的要求，但在没有转化为国内法的情况下，缺乏法律层面的约束力，只能在大方向上给予指引。云南省于2018年出台了我国第一部有关于生物多样性保护的专项地方性法规，即《云南省生物多样性保护条例》，但是，由于国家层面对生物多样性保护立法的缺失，使得地方性法规的具体适用还存在着很多困难。国内立法的缺失，导致我国生物多样性跨境保护的进程较为曲折，应取得的成效也有所降低。特别是现在，当生物多样性保护与跨境区域保护二者密切联系，呈现出一体化趋势的情况下，我国的生物多样性保护工作与跨境区域保护工作对国家层面的立法提出了更为迫切的要求。

（二）各方法律差异导致合作执行中存在冲突

每个国家的国情、体制都是不同的，而依据一国具体国情和社会发展实际情况所制定的本国政策、法律制度更是存在较大差异。各国的生物多样性保护多遵循《华盛顿公约》（CITES），由于每个国家的法律制度存在区别，对生物多样性保护的理解也存在偏差，从而产生了保护与执法力度的国际冲突，不利于生物多样性的保护以及跨境联合保护工作的开展。

（三）部分邻国欠缺开展生物多样性跨境保护的合作能力

在云南边境，与我国相邻的国家中大多数经济发展水平落后，还存在着牺牲自然资源和环境去换取国家经济与社会发展的现象，一些国家对生物多样性保护、跨区域自然环境治理缺乏理解和支持，不够重视，与我国存在较大差距，难以达成协同合作的局面。同时，特殊生态系统的恢复成本过高，老挝、越南、缅甸这类国家经济发展落后，无法在生态系统与生物多样性的保护方面投入充沛的精力和资金。此外，边疆地区土地辽阔，人口稀少，生态环境质量和生物多样性的改善不能得到实际的直接效益反馈，这些发展较为落后的国家，往往更不愿与我国开展跨境生物多样性保护合作项目。

（四）我国缺乏对跨境保护合作的相关法律规制

生物多样性保护的跨境合作不可避免地涉及生态环境保护方面的人员流动和信息流动，这不仅需要一定范围内的数据共享，更需要维护国家安全。在调研的过程中，部分基层工作人员指出了他们在实践层面遇到的难题：我国还缺乏对各方合作中相关重要数据的保留、流动和利用进行规定的法律。这导致在实施生物多样性跨境保护的具体工作中，存在法律规制的空白，容易聚集风险，难以界定一些行为是否违法，从而影响工作积极性。

四、生物多样性跨境保护完善路径分析

（一）完善生物多样性跨境保护的国家立法

要加快完善生物多样性跨境区域保护的相关国家立法，例如《生物多样性保护法》《自然保护地法》，将生物多样性跨境区域保护给予法律层面的明确。跨境区域的治理与保护作为自然保护地的特殊形式，符合生物多样性就地保护的基本价值目标，在我国推进《自然保护地法》立法过程中，应专门规定自然保护地跨境合作的功能和目的。《生物多样性保护法》《自然保护地法》应当成为我国生物多样性跨境保护所遵循的基本法律①。生物多样性跨境区域保护相关立法的完善，有助于填补跨境保护国内立法的空白，实现有机协调的法律体系。

（二）完善生物多样性跨境保护的合作公约

在创建跨境联合自然保护区时，由于各国的法律标准不同，很难在生物多样性保护方面进行有效合作。为此，中国应积极与周边国家建立伙伴关系和协调机制，完善生物多样性跨境保护合作的相关规范性文件，如双方可以共同协商，制定关于生物多样性跨境保护的合作公约，一同承担起保护生物多样性的责任，落实生物多样性保护措施，确保合作有序进行。

（三）积极寻求各方共同合作的机会

生态环境关乎到全球生存与发展，故针对部分经济与社会发展较落后国家资金与能力不足这一问题，我国应该用长远的目光来看待，并认清自身的地位以及当下对环境与资源保护的迫切需要，以短期投资换取长期回报，积极寻求与周边国家，或是其他地区国家的合作机会，制订互助性的合作方案，帮助其他发展中国家提高生物多样性保护能力，以实现对生物多样性和跨区域环境的有效保护与治理。在具体实践中，可以从以下方面入手，例如：拓宽生物多样性跨境保护的资金渠道、为他国保护与治理手段提供援助与技术支持、定期开展培训、建立生物多样性跨境保护人才队伍、组织科研专家实地考察跨境生态系统、试点逐步恢复方案、合理界定跨境区域生物多样性提升目标等。

（四）制定跨境保护合作的相关法律规范

在生物多样性跨境保护合作中，应该探索建立信息资源共享数据库。首先，统一设计基础研究方法，为双边构建一个信息收集和报告的平台，确保相关信息规范高效有质量；其次，要在国家法律法规的指导下，对合作中的科研监测成果进行存储和信息共享，明确合作方共享的范围、方式、渠道，为基层工作人员提供具体的法律指引，消除他们在实际工作中的顾虑，以实现生物多样性跨境保护的有效推进。

注释

①秦天宝,袁昕.推进生物多样性跨境区域保护的中国实践[J].生物多样性,2021,29(02):220-230.