以法律顾问视角论行政规范性文件中的诚信原则

天津云诺律师事务所 耿磊

发轫于民法领域，基于契约关系中平等、公平原则而衍生的诚信原则，在公民对公权力的认识日益深入，行政管理模式转变为互动治理的背景下，已成为行政法理论及实践中不可或缺的原则，这不仅仅体现在行政机关签订的行政合同中，也体现在行政行为中。行政规范性文件是抽象行政行为的表现形式之一，是具体行政行为的直接依据之一。因此行政规范性文件应坚持诚信原则，这对于维护行政相对人权益、推进政务诚信建设、提升政府法治水平具有重要作用。

一、诚信原则与行政规范性文件的关系

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。诚信原则的内涵包括善意真诚、恪守信用、公平合理等。一方面，诚信原则是行政规范性文件制定和执行中应遵守的原则；另一方面，在行政规范性文件制定和执行中遵守诚信原则也有助于该原则在行政领域的发展。

二、行政规范性文件遵守诚信原则的原因

（一）人民与行政机关的授权关系

我国宪法明文规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。由此可知，行政机关管理社会的权力来自于人民的授权，人民之所以将公权力授权给政府，正是因为政府承诺为人民谋利益，这在事实上隐含着一种契约关系。因此，行政机关行使公权力实际上是在履行这一授权契约。正是基于现代社会对行政权力来源的这一认识，已是民法领域“帝王”原则的诚信原则逐渐扩展到行政法领域。作为行政法领域中行政行为表现形式之一的行政规范性文件当然也应遵守诚信原则。

（二）行政规范性文件制定与执行的“言”“行”性质

行政规范性文件作为抽象行政行为，是行政机关针对不特定主体作出的尚未直接作用于行政相对人的规范。行政执法行为针对特定主体，以行政规范性文件等为依据直接作用于行政相对人。根据以上分析，可以将行政规范性文件理解为是行政机关在“说”，行政执法行为是行政机关在“做”，即前者为“言”，后者为“行”“言”“行”自然应当遵诚守信。

（三）单向的行政管理逐渐转变为互动式的社会治理

现代行政管理已由行政机关的单向管理逐渐转变为行政机关与行政相对人的互动式社会治理，如听证、申诉、征求意见、公民建议等都是互动式社会治理的方式。在互动式社会治理过程中，需要双方具有契约精神、遵诚守信从而对自己的言行负责、增加互信，共同推动社会治理的顺利开展。

三、行政规范性文件遵守诚信原则的重要作用

（一）推动政务诚信建设，引领社会诚信建设

党中央多次指出要加强政务诚信建设，国务院也多次提出大力推进政务诚信建设。政务诚信是我国行政机关工作的重要内容，对建设诚信社会具有引领作用。制发行政规范性文件作为行政机关管理社会的方式，其遵守诚信原则有助于推进政务诚信，树立政府的诚信形象，增强人民群众对政府的信任，并对社会各领域的诚信建设起到引领示范作用。

（二）规范政府行为，维护行政相对人权益

行政机关在制定和执行行政规范性文件时善意真诚、恪守信用、公平合理地规定政府职责和公民权利义务，将有助于避免出现行政机关滥用权力、侵犯公民权利、违法增加公民义务的现象。

（三）减少政府风险，降低行政成本

行政机关在文件制定和执行过程中遵诚守信，能够提高文件质量和文件执行力，从而减少行政规范性文件被申请审查、被附带提请诉讼、复议、被信访等风险，有利于降低行政成本。

（四）改进行政机关的作风、文风

诚信原则要求行政机关从实际工作需要的角度，以维护民众根本利益、促进经济社会发展为目的来制定切实可行的规范性文件，而不是为了制定文件而制定文件。因此，没必要发的文件应当不发，上位法、上级文件已规定的内容不能再重复，进一步树立实事求是、为人民服务的作风和精简文件、言之有物的文风。

四、行政规范性文件如何遵守诚信原则

结合政府法律顾问工作实践，对行政规范性文件如何遵守诚信原则提出以下几点建议：

（一）从实际出发，内容具有可操作性，切实可行

行政规范性文件的内容多种多样，但都应当从实际出发，具有可操作性。文件规定的执行主体、执行客体、执行内容、行政相对人等方面都应明确。否则会使文件无法执行，影响政府信用。这就要求在制定文件过程中广泛征求多方意见，进行可行性论证。

（二）文件应认真执行，防止政策落空

行政规范性文件可理解为行政机关在“说”，执行文件的具体行政行为可理解为行政机关在“做”，言行一致、言出必行是诚信原则题中之意。因此，文件应认真、全面执行，履行自身承诺。对于行政相对人，行政规范性文件作为行政机关“说”的形式，自然产生对文件的期待，由于这一期待以及文件本身的约束力，行政相对人做出某些行为以适应这一期待或达到行政规范性文件的要求。如果文件没有认真执行，将导致相对人期待的落空，因文件而为的行为无果，信赖利益丧失，这对政府的公信力和相对人的利益都将造成负面影响。

（三）禁止溯及既往

不溯及既往是指新颁布的规定对该规定未颁布前的事不发生效力，除非能更好地保护群众权益。这就要求行政机关在执行文件时，不应对文件实施之前行政相对人的行为按照该文件予以规范。

（四）恪守信赖利益保护

信赖利益保护是诚信原则的内涵之一。具体到行政规范性文件领域，如果某一文件被撤销（即使因违法而被撤销），行政相对人因遵守该文件而获得的利益不应被撤销。即使不撤销会对公共利益造成更大损害，也应当在撤销同时给行政相对人予以补偿。

（五）文件修改不应过于频繁，应保持一定的稳定性

行政规范性文件具有普遍约束力、可以反复适用，是行政执法的依据之一。这些特点决定了行政规范性文件应保持一定的稳定性，不能朝令夕改，否则将导致行政相对人对政府行为善意期待的丧失，影响政府信用。保持文件的稳定性要求行政机关在制定文件时应科学论证、广泛征求意见，从当前实际出发并要有一定的前瞻性。

（六）实施时间早于颁布时间的问题应彻底杜绝

文件的实施时间早于颁布时间不仅是违反立法技术规范的问题，也是文件制定者没有遵守诚信原则的表现。实施时间早于颁布时间的文件，将导致并不知晓文件内容的行政相对人在没有任何期待的前提下受到该文件的约束，诚信原则在此情形下已荡然无存。这一问题应在今后的行政规范性文件中彻底杜绝。

（七）承诺条款应切实可行、认真执行

为推动经济社会快速发展，行政机关经常实施优惠政策以招商引资、刺激出口、吸引人才，所以相当一部分行政规范性文件中都包含优惠政策的内容。例如，对符合某些条件的投资企业给予资金支持、税收减免，对符合条件的紧缺人才给予户口、启动资金、安家费等。为充分运用政策工具推动经济社会发展，优惠政策首先应当切实可行，具有可操作性，具体包括以下几方面：1.有关部门具备给予优惠款项的条件；2.有关部门同意给予优惠款项；3.优惠政策不与现行法律法规规章及WTO的有关规定相抵触；4.优惠政策的力度能够真正达到吸引企业、人才的目的；5.一旦出现政策受益者通过弄虚作假而达到申请条件、未到投资规定年限而撤走等情形时，如何惩罚这一行为、对其已获得的优惠如何处理等都应有相应对策。其次，优惠政策应当被认真执行。诚信原则的核心内容是行为主体要对自己的行为负责，对自己作出的承诺负责，不能自食其言。行政机关既然已经在文件中作出优惠承诺，就应当认真执行文件，给予符合条件的申请人相应的优惠政策，而不应因政府换届、发展规划的改变、行政资源的变化等原因而不履行优惠承诺。

（八）合同的内容不应写进文件中

在实践中存在这样的情况，某行政机关与某单位签订了合同，在合同中该行政机关承诺履行一定行为并达到一定结果。该行政机关通过制发行政规范性文件，要求辖区内的下级机关、企事业单位、居民做好相关工作以实现合同中的承诺。从行政机关遵守合同，诚信履约的角度，这样规定似乎并无不妥。但行政规范性文件毕竟不同于合同，合同仅限于特定主体之间，违约责任也限于合同的规定，其主体特定，违约责任特定。而行政规范性文件的适用具有普遍性、不特定性，一旦达不到承诺的要求，将对政府诚信形象、政府公信力产生普遍的负面影响。因此，即便是为了履行合同的约定而制定行政规范性文件，也不应照搬照抄合同的内容，而应当在文件中将合同的内容改为要求、倡导、鼓励式的表述，将合同约定的结果表述为努力达到的目标。