我国农村土地利用总体规划存在的问题与创新举措

广东海洋大学 胡安港

一、引言

（一）研究背景

土地是人类之本，是先人类的存在而存在的，是最基本的生产资料。土地利用规划是社会发展到一定阶段的必然产物。一方面，改革开放以来，我国经济迅速发展，农村地区也搭上了全国经济高速发展的顺风车，农村地区的各种资源尤其是土地资源被大规模开发利用，促进经济发展的同时也出现了一些不合理甚至违法利用农村土地资源的现象。另一方面，城镇化和工业化的发展导致农村地区的土地、劳动力和资本等生产要素流向城市，出现了空心村、农村用地荒废、土地资源被污染的现象。为了加强对农村土地利用的规划和管理，确保耕地面积和耕地质量，保证粮食安全，从20世纪90年代开始，我国政府就开展了大范围的农村土地利用规划工作。

（二）研究意义

2018年，国务院根据党的十九届三中全会和十三届全国人民代表大会第一次会议的会议内容成立了中华人民共和国自然资源部，该部门的成立是国家在农村土地利用规划工作中迈出的重要一步。在当今社会，城镇中的大部分资源已被开发利用，要想保证我国经济持续发展，农村地区的资源开发显得尤其重要。农村地区有大量的土地资源，虽然我国政府在宏观层面不断地对农村土地进行利用规划，但是农村作为我国最小的行政单元，在具体执行土地利用规划的时候经常出现与国家规划内容不相符甚至完全相反的情况，所以，研究农村土地利用总体规划存在的问题并提出相应的解决措施具有重要的现实意义。

二、存在的问题

（一）土地资源的数量不断减少，质量不断下降

一方面，由于对土地资源不合理的开发和利用，加上工业化发展所带来的各种污染，导致土地荒漠化、土地盐碱化、水土流失和土壤污染现象严重，许多土地已经不适合种植农作物甚至已经消失。另一方面，由于人类经济活动对土地施加的压力过大，比如，过度放牧、不合理灌溉、大量使用农药化肥等会使土壤肥力下降。并且随着人口的增长和经济的发展，想要在有限的土地上满足人类无限的欲望，无疑会对土地造成无法挽回的伤害，这样就会造成一种恶性循环。

（二）农村土地利用规划、管理体系不完善

从当前农村土地规划的情况来看，农村土地利用总体规划一直以来都是以总体规划为主，忽略了根据各个农村的实际情况而制定的具体规划。我国农村土地利用总体规划大部分只停留在国家的宏观层面，但具体到地方政府和村庄时，却没有全面、具体、详细的规划，很多农村的土地资源都处于一种粗放型的开发状态，缺乏有针对性的合理的规划和管理，土地的利用率并不高。就管理方面来说，由于农村土地利用总体规划与农村土地开发管理之间存在着密切的联系，管理体系不完善也会在一定程度上影响土地规划工作的开展与实施。单一的管理体系和管理方法并不能适应情况复杂多变的农村，而且相关部门工作人员的管理能力也十分重要，如果工作人员的管理能力有所欠缺，肯定会导致农村土地利用总体规划的管理工作难以开展。

（三）农业用地与非农业用地之间矛盾激烈

由于城市地皮价格昂贵并且农村地区拥有大量的廉价劳动力，许多投资商为了节约成本选择在农村地区投资建厂，占用了大量的农业用地。一些工厂附近的村民受传统观念影响严重，认为归自己使用的土地就是自己的土地，从而放弃收入不高的农业去大肆修建停车场、旅馆来获取更高的收益。近几年掀起的拆迁之风也引发了许多村民的投机行为，村民了解到房屋在被征收之后可能获得高额的补偿，于是私自在村庄的道路、耕地上面建造房屋以期获得赔偿。这些农业用地与非农业用地之间的矛盾冲突往往都是以非农业用地的胜利而结束，这就导致了农村地区农业用地逐渐减少，非农业用地逐渐增多，使原本就不规范的农村用地更加混乱，给农村土地利用规划工作造成了巨大障碍。

（四）农村地区经济薄弱，土地利用总体规划难以实施

改革开放以来，经济发展速度不断加快，与此同时国家出台的土地政策也不断增多，但是由于农村地区发展较为落后，基础设施不够完善，许多规划难以开展。一方面，由于城乡二元结构的存在，城乡收入差距较大，许多农村的青壮年劳动力进城务工，造成了空心村的现象，导致一些土地和房屋处于废弃状态。另一方面，农村地区基础设施建设不够完善，交通不便利，很难吸引到优质的投资和人才，导致土地规划工作因缺少人力、物力而难以落实。

（五）监督不到位，相关法律法规不完善

农村毕竟是我国最小的行政单元，受上有政策下有对策等不良观念的影响，很多农村的村民无视政府的规划要求，私自占用土地以谋私利。正是由于缺乏有效的监督，这些非法现象在农村地区随处可见。虽然我国政府在全国范围内对这种非法现象进行了一定程度的整治，但是由于缺乏相关的法律依据，涉事人员并没有受到应有的惩罚。

三、创新举措

（一）培养新型农村土地规划人才

现阶段，我们必须培养一批懂农业、爱农民、爱农村的新型三农人才，以促进先进理论在农村土体规划中的充分利用，并且通过各种先进的科学技术手段来对农村土地规划情况进行有效落实。三农人才的培养可以为农村土地利用总体规划工作注入新鲜血液，并带来更多、更合理、更与时俱进的建议和方法，我国政府也应该出台一些政策鼓励和呼吁三农人才扎根农村、服务农村、建设农村。

（二）汲取国外的成功经验

在高度信息化的今天，我国的农村土地利用总体规划工作不能再像清政府一样闭关锁国，必须走出去、引进来，认真学习美国、日本以及欧洲等发达国家在农村土地利用规划方面的成功经验，再结合我国各个农村地区的实际情况，制定一系列与时俱进、不断创新的合理规划。

（三）建立健全农村土地规划管理体系和法律体系，加大监督力度

完善的管理体系是农村土地规划工作顺利开展的关键，一方面要提高相关人员的管理能力，定期组织培训相关人员学习先进科学的管理方法和管理经验，另一方面要加大监督力度，对违反土地利用规划的行为进行严格管制。这就要求国家立法部门健全农村土地利用总体规划方面的法律法规，使得各个部门在进行土地规划时有法可依、有法可循，并且能够对违法的有关组织和个人追究相关的法律责任，切实保证土地规划工作的有效进行。同时要完善外部监督机制，防止有关人员在工作中出现执法不严、有法不究的腐败现象。

（四）加快土地流转，促进土地规模化经营

土地流转指的是土地使用权的转变，即拥有土地经营权的农户将土地的使用权转让给他人。近年来，伴随着青壮年劳动力的迁出，农村闲置土地不断增多，这不仅是自然资源的浪费，而且也不利于保障中国的粮食安全。土地流转作为实现土地规模化经营的不二途径，国家应给予政策优惠，同时设置专门的机构对农村地区的土地流转进行监督和指导。通过土地流转，可以让荒废的土地重获生机，土地流转也可以带来经济效益，农户可以通过土地转让获得租金，为经济发展注入新的动力。事实证明，分散化、小规模的土地经营模式已经不能满足市场的需求。培育规模化的农业经营主体，有利于推动粮食生产的现代化，抵御市场带来的风险。龙头企业、专业农户等新型农业经营主体拥有新技术、新机械，通过规模化生产使得粮食产量、收益增加，优化了土地资源配置，提高了劳动生产率。

四、结语

总之，在当前我国农村土地利用总体规划中，由于各农村资源禀赋、气候环境和经济发展水平存在一定差异，这就要求各地方相关部门要根据当地实际情况，制定合理的土地利用规划。合理和科学的土地规划不仅直接关系到农民的切身利益，还能促进农村经济发展，维持社会和谐稳定。