边境地区社会组织在应急管理中的作用发挥研究*——以云南省应对重大突发公共卫生事件为例

云南财经大学 周华杨

一、社会组织在边境地区应急管理中的功能作用分析

（一）社会组织参与边境地区应急管理工作的必要性

1.边境地区的特殊性

我国边境线长达5.52万公里,其中陆地边境线约2.28万公里且地形地势复杂，导致境外疫情输入防控工作压力较大。云南省地处我国西南边境，由于其纵横起伏的地形地势造成漫长的边境线上多有“一寨分两国”“一沟隔两国”的独特景观，加之边境线上多为经济欠发达的农村地区，边境应对突发事件的应急管理基础设施建设较不完善，突发事件应急能力建设还有待提高，云南边境地区应急管理工作难度大，单靠政府部门的职能发挥，难以完全应对复杂且严峻的公共突发事件，需要动员更广大的社会力量参与到其中来，而社会组织作为重要的社会救援力量，能够在重大突发事件应急管理中发挥其重要作用。

2.有利于实现政府职能转变

目前，我国政府职责体系还有一些不适应的地方，在应急管理中，由于治理压力大、财政负担重等原因，政府“失灵”表现为“管太多”导致的社会资源浪费、“管太少”造成公共危机事件难以平息以及公共危机事件的突发性和复杂性影响下的政府“难管控”等。在政府无法或难以涉及的治理部分，政府能够通过引导社会组织等社会力量参与到应急管理之中来实现，这不仅有利于应急管理体系的科学化、合理化，也有利于促进我国政府职能转变进程，有其一定的必要性。

3.构建国家应急管理体系的必然要求

构建中国特色应急管理体制，要在党中央的领导下，统筹社会力量积极参与公共突发事件应急管理，发挥社会主义国家的民主优势，积极构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。由于社会组织能够在政府部门和其他社会力量无法或难以覆盖的应急管理领域发挥其独特、专业的功能作用，其能够积极参与到公共危机事件的应急管理中，是满足社会公共服务需求的需要，也是构建科学高效的国家应急管理体系的必然要求。

（二）社会组织在边境地区应急管理工作中的功能作用

在参与应急管理工作时，社会组织积极具有一定的自身优势，在多个领域发挥着其不可替代的功能作用。首先，社会组织与社会基层百姓联系较为紧密。大部分社会组织来源于民间，能够较为直接、迅速地对公共危机事件中的社会需作出反应，并能够针对社会需求的差异化做出不同反馈，满足应急管理工作中更多的社会需求；其次，社会组织具备一定的专业性。在社会救援体系发展较好的发达国家，社会救援市场化程度也较高，对于突发事件的应急管理工作，这些专门应对突发事件的社会组织往往具备更高的专业化水平，能够在公共突发事件的事前预防、事中应对、事后处置环节都发挥其专业能力。对于我国来说，虽然专业应对突发事件的社会组织的发展还需进一步加强，但在社会公共突发事件的应对中，在物资筹集、群众心理救助以及救援志愿者招募、培训等方面，社会组织仍是具备了一定的专业能力；最后，社会组织拥有较强的社会资源整合能力，在此次重大突发公共卫生事件的防控工作中，社会组织积极响应党和国家的号召，依法筹集救援资金、物资并按照规章制度迅速将救援物资运往应急“第一线”，一定程度上满足了“第一线”上的需求，也缓解了应急管理工作的部分压力。

二、边境地区社会组织参与应急管理存在的问题

（一）参与“程度浅”

首先，云南省边境地区经济、科教、文卫等发展水平不高，当地的社会组织自身能力不足，远远达不到应急管理工作对社会组织的需求。加之云南边境地区多为农村区域，社会组织发展程度普遍不高，对于应急管理所需的专业型社会组织则数量寥寥无几，这些社会组织参与边境地区应急管理工作的力量较弱，无法胜任专业工作，只能动员组织人力资源参与到应急管理中，参与的程度较浅。其次，边境地区社会组织参与应急管理的渠道，相较于其他发达地区来说还远远不够，以此次应对重大突发公共卫生事件的防控工作中，部分社会组织无法参与到更深入层次的应急管理工作之中，只能停留在“表面”上的防控工作，参与程度不够深，无法真正发挥社会组织在应急管理中的自身优势。

（二）参与“力度小”

首先，对于边境地区的社会组织来说，大多数社会组织的日常工作及活动经费，主要来源于政府补贴或者承接政府购买服务，对于应急管理工作中的大部分志愿性工作，大部分社会组织难以承接；其次，云南边境地区也存在着大量的“僵尸组织”，即不开展活动、不承接公共服务项目的社会组织，这类社会组织形同虚设，日常基本不开展任何公共服务活动，更不用说参与边境应急管理工作。再次，对于边境地区来说，应急管理体系构建关键在于是否有具备一定公共危机事件应急管理相关的专业型社会组织，能够在经济发展、基础设施建设相对落后的边境地区发挥社会组织自身的专业能力优势，弥补政府部门及其他社会力量在公共危机事件应急管理中的不足之处，但实际情况是此类社会组织数量、质量都远远未“达标”。以上因素，都体现出社会组织参与边境地区应急管理的力度较小的问题。

（三）参与“秩序混乱”

社会组织作为社会治理的重要主体，其日常工作及活动运行，需要接受来自政府相关部门的监管及人民群众的监督。在此次应对重大突发公共危机事件中，社会组织主要参与的救援物资筹集、管理和调配以及社区疫情管控工的过程中，仍出现了资金管理问题等较为恶劣的事件，对社会组织参与应急管理中的社会舆论产生了负面影响，不利于应急管理工作的社会力量参与，也造成了社会组织的社会公信力损失。

（四）法律法规不健全

目前我国社会组织参与应急管理相关的法律法规体系还不够完善，政府部门与社会组织在参与突发事件应急管理的过程中，往往会出现“权责不明”的情况，造成社会组织在公共危机事件中不知道管什么、怎么管，而政府部门在应急管理的“简政放权”中也不知道该放什么权。此外，社会组织在参与应急管理时没有法律授予的地位，导致其在管理过程中无实际权力，应急管理工作开展受到了一定的制约。

三、边境地区社会组织在应急管理中发挥作用的对策建议

（一）完善相关法律法规

为满足如今多样化的社会公共服务需求，社会组织的数量及种类将愈加多样化、丰富化。社会组织参与应急管理，也是我国构建国家应急管理体系的重要内容，根据社会组织的发展状况，要结合国内外有益实践经验，逐步完善有关社会组织参与应急管理的法律体系建设，用法律的形式明确社会组织参与应急管理的“权与责”，同时也对社会组织参与应急管理的形式、程序、渠道等做出规定，保证社会组织参与应急管理有渠道、有路径，使社会组织参与应急管理形成制度化、法制化，确保社会组织参与的秩序化与规范化。同时，也要明确社会组织参与应急管理的监管与监督体系，确保社会组织合法、规范、有效地参与应急管理，维护社会组织在社会中的公信力。

（二）提高社会组织自身能力建设

要想从根本上解决社会组织参与应急管理的短板问题，就要切实解决社会组织自身能力较弱的问题。在一切工作因素中，人始终是核心因素，提升社会组织灾害应急能力关键在于提高社会组织成员的灾害应急能力，社会组织要加强会员、志愿者的应急管理教育培训工作，多引进与应急管理相关的专业人才，利用人力资源优势提高自身能力建设，以过硬的专业能力参与到公共危机事件应急管理中，切实推进国家应急能力体系建设进程。

（三）加大政府对社会组织的培育发展力度

在政府对社会组织的培育方面，首先，对社会组织的财政帮扶投入可以适当向具备一定应急能力的科技类专业社会组织倾斜，保证其逐步发展并最终能够与应急管理的需求相匹配，利用科技力量切实解决社会组织在参与应急管理中的短板问题。其次，加大与应急管理相关的公共服务项目的政府购买力度，促进该类型社会组织的发展，同时也能进一步提高社会组织参与应急管理的积极性。第三，积极利用社会组织孵化器等形式，在保证社会组织质与量的同时，积极培育能够参与突发事件应急管理这一类型的社会组织，从源头解决专业型社会组织数量与质量不足的问题。

（四）营造有利的社会环境

要解决社会组织参与应急管理的社会认同问题，必须要从社会出发。在物质基础得到基本满足的今天，社会公民的公益、爱心意识日益高涨，在此背景下，应当鼓励更多的群众通过社会组织等方式参与到公益慈善事业中来，在社会形成崇尚公益与爱心的良好氛围，从根本上提升社会组织的社会地位，为社会组织有效参与应急管理营造良好的社会环境。