灵活就业人员纳入失业保险的现实困境与对策

华侨大学 唐琴

一、文献综述

目前，学界对于失业保险的研究主要集中在以下方面。一是从经济学的视角，对失业保险的费率、基金可持续性等进行研究。如郭磊、胡晓萌（2020）通过研究中央与地方发布的降低社会保险费率政策对企业的影响；薛惠元、曹思远（2021）则通过数据和模型运算来研究失业保险基金的可持续性。二是对失业保险制度的功能进行研究，如叶珊（2019）认为后工业时代，失业保险的功能已经不再局限于基本的生活保障，而延伸至了防失业和促就业功能；张盈华（2019）认为，除了促就业以外，现代失业保障的功能延伸到了助力扶贫攻坚战略中，并发挥了较好的作用。三是对我国局部地区的失业保险运行情况进行分析，如陈心颖（2014）对福建省失业保障的运行现状进行了实证分析，并对政策的改进提出了建议；李珍、张楚（2020）认为，失业保险可作为常规化的应急制度纳入社会救助体系中，以发挥其核心作用。

就目前的研究现状来看，失业保险中的灵活就业群体没有得到足够关注。本文试图以将灵活就业人员纳入覆盖范围为切入点，分析其现实困境，并提出政策建议，为我国失业保险制度的改革及完善提高参考与建议。

二、灵活就业人员与失业保险制度的错位

（一）新业态下的灵活就业人员

灵活就业人员是指无固定工作场所、工作时间具有间断性、收入具有不稳定性的非正规就业者，以网店工作者、网络主播、外卖员、自由撰稿人、模特等为主。而以这类人员为主体、信息技术和网络为依托的新兴产业形成了就业形势的新形态，其具有去平台化、自我雇佣化的特征，收入层次既有高收入的作家、网络主播，也有低收入的农民工、临时工和兼职人员。

（二）失业保险制度的概念与现实缺位

1.失业保险概念

失业保险是国家立法强制实行的，资金来源于用人单位与职工缴费及财政补贴等，对非本人意愿失业的劳动者进行基本生活保障与其他补贴，并通过专业训练、职业介绍等手段为其再就业创造条件的制度。

2.制度的现实缺位

（1）从覆盖范围来看

根据现行《失业保险条例》规定，国有、集体、私营企业以及事业单位等都在覆盖范围内。条例还规定，地方可以根据自身情况，将其余法律允许的、符合失业情况的群体纳入覆盖范围内。目前我国失业保险制度的覆盖范围在逐步扩大，但仍然以正规就业群体为主，并未将灵活就业人员一并纳入，导致其长期暴露在失业风险下。

从各地的情况来看，目前有14个省市（如广东、上海、福建等）将有雇员的个体工商户群体纳入覆盖范围中，少数省市如南京、成都则将灵活就业人员纳入了覆盖范围。这些都是当地政府根据省市自身情况对失业保险做出的有益尝试，并带有当地特色，如广东、福建等私营企业经济较为发达的城市，其个体户占比较大，将其纳入失业保险，使其得到相应的保障以促进经济发展、维护社会稳定具有正向作用。综上所述，虽然部分省市、地区对于失业保险的尝试具有创新性，但总体上仍不充分。

此外，参保率和受益率也可衡量出失业保险的覆盖面。根据统计年鉴数据整理可知，目前我国的失业保险参保人数占劳动人口的比重从2000年到2018年来仅提高了10.3个百分点。尽管参保率在逐步提高，但总体较低（同期医疗保险与养老保险参保率已达99%）。城镇人口占总参保率的比重维持在45%左右，近20年内无明显增长，即仍有一半以上的城镇人口未参保。

而就失业保险的受益率上来看，根据人社部最新发布的2020年统计快报显示，我国当年就业人口约7.5亿，失业人员1.1亿人，失业率为5.2%。其中包括城镇劳动者4.6亿人，城镇登记失业率为4.24%。可以看出，我国当年失业率较高。同时，2020年我国城镇登记失业人数945万人，年末全国领取失业保险金人数仅为270万人。这说明，我国登记失业人员在逐年上升，而领取人数却没有明显上涨，再次证实了我国目前失业保险覆盖率较低、且处于参保率与受益率双低的局面。

（2）从制度设计层面来看

①失业保险的目的

《失业保险条例》（下简称《条例》）中显示，条例最初设计的目的是作为一项应急性救济政策，其目的是为了救济和保障有工资收入的正式劳动者失业后的基本生活，同时兼顾公平与效率的政策目标。然而，在实施过程中，失业保险并未真正实现公平与效率的目标。其从目标上覆盖的仅为“有工资收入的正式劳动者”，意味着其从政策设计的目的上除开了非正规就业人员，即灵活就业人员。

②保险费的缴纳

当前，《条例》规定失业保险的保险费用由单位和个人共同缴纳。2015年前单位需为雇员缴纳工资总额的2%，个人需缴纳1%。2015年后，为响应中央“降成本”的要求，失业保险缴费率降至企业与个人双方各缴纳工资总额的1%。然而，这种缴费方式并不适用于该群体。一是因为灵活就业人员并无固定的用人单位，单位缴费这一硬性条件操作性低；二是灵活就业人员收入并不稳定，无法根据其收入来确定缴费金额；三是灵活就业人员常以“兼职”身份工作，用人单位并无为其缴纳失业保险的承诺与义务。

③失业金的领取

当前，根据《条例》规定，失业金的领取需满足一定的条件，其中包括：单位和个人需共同缴费满一年，这与灵活就业人员间断性的工作特点不相符。据统计，其平均一年更换三个工作单位，工作超过一年的较少。其次，领取失业保险金需非本人意愿中断就业。就灵活就业人员而言，其工作单位更换频繁且非本人意愿中断就业的认定较为困难，无法完成认定程序。最后，领取失业金还需满足一关键条件，即办理失业登记、且接受求职培训（登记有人员要求，其中并不包含灵活就业人员），失业者因无正规就业单位而无法进行登记。综上，灵活就业人员在领取失业金方面有着极大的障碍。

④失业金的待遇水平

从灵活就业人员可领取的失业金的待遇水平方面来看，与一般就业者的失业保险待遇水平也有着极大的区别。《条例》规定，失业保险待遇除了失业期间的基本生活保障以外，还应包括失业期间的基本医疗保险、抚恤金、职业介绍补贴等。并在领取时有一定的期限限制，该期限与受保人缴费年限直接挂钩，呈直线相关。灵活就业人员与一般参保人员的区别在于，灵活就业人员的工作特性无法长期缴纳失业保险，且无法形成同一单位的缴费事实。因此，在领取时往往会造成待遇上的不公平。

三、对策研究

根据上文中分析的灵活就业人员与失业保险的错位原因，笔者认为，失业保险可以从以下方面进行制度完善。

（一）从制度的顶层设计改革，扩大失业保险的覆盖范围

当前我国失业保险为缴费型单一支柱保险，其弱势也十分明显，即容易造成参保率与收益率双低的局面。因此，应从制度顶层设计和内容进行改革，构建以失业保险、救助、补助的多层次保障制度，循序渐进地扩大覆盖范围，以适应新业态。同时，构建多层次保障制度还有利于改善缴费型单一支柱的财政困境，更好地保障参保者，促进再就业和稳就业，实现政策目标。

（二）在制度的具体细则上给予优惠

由于灵活就业人员的工作特性及参保困境，应建立以灵活就业人员为主体的缴费机制，如加拿大、德国实行的失业保险个人账户，通过改革缴费机制来保障灵活就业人员。同时确定一个合理的缴费基数以及比例，放宽参保门槛（例如取消单位+个人缴费机制），设置合理的缴费限额，同时对较为困难的、低收入的灵活就业参保者给予一定的缴费补贴，以鼓励其参保，提高群体参保意愿，进一步扩大覆盖范围。

（三）放宽失业金领取资格、提高待遇

目前，现行条例中领取失业金必须单位和个人同时缴费满一年，笔者认为，可以参考德国，如将缴费年限改为按工作时来认定劳动者的参保门槛，劳动者一周工作40小时以上即可参加失业保险，并在失业时给予与其他劳动者一致的待遇。其次是灵活就业人员的失业认定条款，可参考美国，即超过2周未获得任何收入且工作时长不超过10小时，即认定为失业。此细则可合理且准确地认定失业事实，给予相应人员合理的保障。

四、结语

二十一世纪以来，网络与经济的发展催生了众多非正规的就业人员，形成了新的就业形态。灵活就业人员的社会保障问题也一直被学界所关注，但对于失业保险却未深入研究。事实上，由于灵活就业人员群体的特殊性，导致其与失业保险的错位，失业人员难以得到保障。因此，失业保险应覆盖灵活就业人员，将其纳入制度保护范围，保障劳动者的权益，是创建和谐社会、满足人民对美好生活向往的应有之义。