司法所人民调解职能的定位和必要性分析

中南财经政法大学 田炜健

一、问题提出

为应对基层社会结构的变化、利益格局的调整，化解社会矛盾和基层治理危机与挑战，十八届四中全会提出建设社会主义法治国家。并且在2018年全国首次司法所工作会议，明确了司法所工作在全面依法治国中的基础性和主力军地位作用，还对司法所建设和职能发挥提出了新的要求。根据《关于加强司法所规范化建设的意见》，各地司法所加强队伍建设，改善工作条件，创新治理方式，促进司法所建设法治化、现代化和规范化。虽然各地司法所创新工作模式，积极规范化建设司法所，但是在实际工作中仍然存在许多问题，其阻碍司法所的职能发挥

司法所工作会议上要求，司法所把人民调解工作作为首要职责任务。但是由于司法所职能多，人员不足，在双重管理制度下增添了更多工作业务，人民调解方面的发挥的作用并不足。在实际工作中大部分人民调解工作都由社区的人民调解组织完成，司法所只负责统计个数，在必要时配合社区的调解工作。

司法所源于新中国初的司法助理员。20世纪80年代，人民调解工作由乡镇街道司法办公室的司法助理员负责，那时候并不是所有地方都有司法助理员。1987年，司法部大力提倡这一做法，司法助理员逐渐推广，职能也在不断增加，有一些地方将司法办公室更名为司法所。司法所其实是产生于街道的，而人民调解工作也是指在通过非法律的方式化解纠纷。在这样的背景下不禁让人思考，司法所人民调解工作是否具有独立的必要，能否将司法所人民调解工作交由社区全权负责，由街道直接进行监督和指导？

二、司法所人民调解工作现状

（一）人员短缺地域差别大

司法部明文要求司法所应配备3名以上工作人员，有条件的地方应当配备5名以上工作人员。但是许多地方由于地方编制和经费的原因，无法达到要求，一些偏远地方甚至出现一人所的情况。2018年我国首次在司法所工作会议上，司法部公布的数据显示：目前，全国共有司法所40417个，平均每所只有3个工作人员，一人所有1.7万多个，其占比42%。

另外各地司法所人员的情况差别大。截至2020年，全国每所3.1人，但是据统计，2020年青海省共有400个司法所，其中1人所118个，2人所237个，3人以上所45个，只有11%左右的司法所达到了司法部的建设标准；江西省上饶区辖区内有213个司法所，达到要求的司法所只有84个，占比39.4%。

（二）双重管理体制影响职能的发挥

司法所的管理体制属于双重管理体制，既接受党委政府的指导、管理和监督，在业务上面又接受司法局的管理和指导。在该体制的实际运行过程中，司法所虽然接受司法局的管理和指导，但是无法获得足够的资金支持，为此通常需要靠拢政府获得资金支持，所以政府部门通常将司法所作为当地政府机构的组成部分，要求其完成政府分配的任务。

司法所的职能有调解纠纷、社区矫正、安置帮教、等基层法律宣传和服务职能，职能种类多。由于人员不足，通常是一个人承担多个职能。在双重管理体制下，司法所不仅要完成自己工作，还要配合政府工作，毫无疑问将会极大地影响他们正常地开展司法行政相关业务。

（三）司法所部分职能弱化

通过整理知网上面有关司法所的资料，有关文章共有5357篇。其中有关“社区矫正”的有3195篇，占将近60%的比例，远远多于其他职能的有关研究。文章的多少其实反映了学者和国家关注的重点，也影响了司法所实际工作中的投入比例。

司法所与人民法庭同属于基层司法机构，但是社会公众对其的认知度并不高。在实际工作中，司法所的职能种类虽然多，但是有很多职能与社区存在重复的地方。例如人民调解和基层法律宣传服务，因此在实际工作中，许多司法所弱化了这方面的职能。

以人民调解工作为例，虽然司法所具有人民调解的职能，但是大部分普通公众并不了解司法所的职能，出现纠纷往往会直接向社区的调解组织寻求帮助，如果上升为法律问题，会直接咨询律师。

三、司法所地位定位分析

虽然司法所施行双重管理制度，在接受司法局指导和管理的同时，也接受党委政府的指导和管理，但是从法律地位上分析，司法所是司法行政机关最基层的组织机构，是司法局派出机构。

在人民调解方面，《人民调解法》规定县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。由此可见司法所在人民调解工作中应该处于指导的地位。

《人民调解法》解释“人民调解”是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。第八条“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。”可知人民调解组织是基层人民调解工作最主要的施行者。

由以上分析得出，司法所在人民调解工作中处于指导地位，社区设立的人民调解组织既接受街道的指导，又可受司法所的指导。具体展开纠纷调解是人民调解组织的主要任务，但并不是司法所职能的主要体现。

四、司法所职能定位分析

《人民调解法》规定“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”可见司法所并不是人民调解工作中具体负责如何调解的主体。但是在实际工作和大部分研究中，并未分清楚司法所与社区在人民调解工作中的区别，常以辖区内具体调解纠纷数量为审核标准。例如在《公共法律服务》《青海省司法所建设研究报告》一文中，作者认为青海省司法所扎实开展工作的原因是协助基层政府成功调解纠纷5270件，但是在后文中又认为业务工作开展并不平衡，因为青海省司法所2019年共调解纠纷7257件，平均每所每月只有1.51件，但是村调解纠纷10858件。在这个对比中，一方面混淆了司法所与社区在人民调解工作的不同作用；另一方面通过协助调解纠纷数量和辖区内调解的纠纷数量来衡量司法所工作，其实并不合适。

根据司法所的地位定位分析，司法所在人民调解工作中处于指导地位，与社区设立的人民调解组织的职责任务并不同，司法所人民调解工作方面的内容主要可以体现在以下几个方面：

（一）建立健全规范化调解组织建设

人民调解是通过劝说让双方互相理解、让步，化解纠纷，并非是依赖法律的强制性，威慑纠纷双方，因此调解效果会很大程度受到调解成员的素质和方法的影响，《人民调解法》对调解的组织、人员、程序和形式都做出了规定，司法所作为人民调解工作的指导机构，需下访社区，对社区规范化场所建设进行摸排统计，指导社区规范化场所建设。通过对社区的走访、摸排，了解到辖区矛盾纠纷基本类型与走向，便于有针对性开展矛盾纠纷排查和预防工作，完善辖区内调解组织规范化制度建设。

（二）排查摸底纠纷维护社会稳定

由于司法所具有指导人民调解工作的职能，所以司法所需要定期组织摸排、排查纠纷，了解辖区内的纠纷调解情况，并及时协调相关组织机构进行调解。尤其是在国家举办重大活动和会议期间，司法所需要通过排查摸底工作，维护社会稳定。

（三）社区律师工作

在法治国家建设的背景下，法律服务进社区可有效提升居民的法律意识，也可以帮助基层化解纠纷，以避免纠纷扩大化。所以各地司法所会与律所合作，举办普法讲座，安排和联系公益律师定期到社区坐班，与人民调解员一同为社区居民化解纠纷、提供法律意见。

（四）定期培训提升调解纠纷水平

随着社会不断变化，基层矛盾纠纷的形式和内容都会发生变化，为有效应对新的基层纠纷，提升调解纠纷的效果，司法所平时以会代训，需定期召开民调例会，研究、商讨、交流和探索新时期各类矛盾纠纷的调解技巧和思路，对社区民调主任开展培训活动。主要指导案卷的制作和探讨调解技巧，可确保民调工作的顺利进行。对老百姓之间常见的纠纷类型如：婚姻家庭、邻里、老人赡养、劳务用工、伤害赔偿、死亡赔偿等方面有针对性的加强调解员相关法律法规的培训。

（五）收集民意反馈意见

司法所是我国最基层的司法行政机构，其职能与民众的利益最为贴近，在开展人民调解工作和法律宣传工作过程中，可有效了解基层群众对我国体制法律的看法和意见，了解我国法律体制在运行过程中的问题所在。通过收集民意，向上级司法行政机构反馈，形成一个良性有效地反馈路径，促进群众和国家司法机构的有效沟通。

五、司法所人民调解工作独立的必要性分析

（一）司法所性质决定其独立性

司法所是最基层的司法行政执行机构，而社区是群众性自治组织，其决定了它们职能的不同性质。司法所人民调解工作不局限于单纯的开展调解纠纷，而是通过指导、协调各组织更好地化解纠纷，其职能具有行政性质，具有一定的权威性。而社区因其自治组织的性质，在调解纠纷过程中只能通过劝说等柔性的方式，且不具备司法所一样协调各组织开展摸底排查的能力和权力。所以司法所的性质决定了司法所人民调解工作的独立性，并不可划分给社区或者是街道办事处。

（二）纠纷调解的效果要求

我国人民调解采取的是政社合作的模式，同时是我国化解基层纠纷，还是建设法治国家的一项独特的经验，其适应了新时代法治建设的要求，也保留了中国乡土文化。由于人民调解组织的权威性不足，无法处理争议大、复杂的纠纷，而司法所介于国家强力机构和人民调解组织之间，其体现出的相对柔性，更有助于调解疑难复杂纠纷。这也是司法所人民调解工作独立的必要性原因。

（三）司法所职能的互通性

司法所的职能虽然种类多，但是之间具有互通性。司法所全部职能的核心都是为了化解基层纠纷，维护基层的稳定。例如刑满释放人员容易进行二次犯罪，而且由于其特殊的身份，很容易产生纠纷，因此通过安置帮教和社区矫正，其实是防止纠纷的一种有效保障。法律宣传和服务其宗旨是为了提升居民的法律意识，推动法治国家的建设，但是在法律宣传和服务的过程中，也帮助了社区群众化解纠纷。因此司法所人民调解工作的开展，不仅仅局限于单纯的开展纠纷调解，而是通过各项职能的发挥，这也决定了司法所人民调解工作的独特性，所以通过司法所调解的纠纷数量或者辖区内调解的纠纷数量来审核司法所人民调解工作是不合适的。

（四）管理效率的要求

一方面司法所职能的独特性，决定其不可以直接划分到社区；另一方面，从管理的效率来看，司法所每月需要整理辖区内多个社区人民调解的工作情况，如果司法所人民调解的职能划入社区（排除其他职能）,社区需要定期和司法局汇报工作，司法局每个月需要对接的对象会成倍增长，管理效率大幅度降低。

那么是否可以由街道接替其职能呢？其答案是否定的，因为街道办事处是政府的派出机构，它与司法所机构性质不同，并且负责的工作性质也不同。如果将司法所人民调解职能划入街道办事处，不仅会增加街道办事处的工作量，而且街道办事处需要定期和司法局汇报情况，由于缺乏上下级的约束，司法局在管理人民调解工作时的效率将会大幅度下降。

六、结语

从人民调解的角度出发，司法所处于指导地位，其人民调解工作具有独立的必要性。由于双重管理体制和司法所建设的客观困境，司法所的职能未能充分发挥，但这无法改变司法所在我国法治建设过程中的重要地位。

2018年，根据国家规定，地方机构将原司法行政部门和政府原法制部门合并，重新组建成立新的司法行政部门。为了实现司法行政系统上下贯通，司法所的职能也会发生变化，在未来司法所将会发挥更重要的作用。

本文从理论和实践的角度，分析了司法所设立的重要作用和独立的必要性。但是无法忽视的是，在实践中的确存在司法所职能弱化的现象，如何增强司法所的职能，提出具体可行的措施，仍然有必要继续研究。