快速城镇化过程中的中国土地利用特征分析

广西省柳州市融水县融水镇乡村综合服务中心 韦亮

我国改革开放以来，实现了城镇化的高速发展并取得了瞩目的成绩。城镇化是目前世界上最为复杂的一种社会与经济现象，同时也是随着我国经济发展不可阻挡的一种必然趋势。城镇土地资源是城镇化发展的重要载体，但同时也围绕着土地资源的合理利用也暴露出了许多矛盾和问题，如何可持续、高效合理的开发土地资源，并提高土地资源的配置效率，已成为我国城市化发展过程中必须解决的一大难题。

一、快速城镇化过程中土地利用存在的问题

（一）土地资源短缺

快速城镇化对土地资源的需求不断增加，但我国土地资源本身就存在瓶颈，城镇化的进程与土地资源短缺的矛盾日益突出。我国目前的城市化发展本身就过分依赖于对土地资源的开发，城市规模的扩张也要大量占用农业用地，但土地是一种稀缺的不可再生资源，土地短缺问题就会制约着我国城镇化的发展，这也是我国城镇化过程中面临的首要问题。我国城镇化最基础的载体是土地，如果土地资源短缺将会影响我国城镇化的健康发展。目前我国面临着人多地少的矛盾这也是我国存在的客观现实，这也使得土地资源短缺成为我国城镇化水平提高的一大瓶颈，随着我国城镇化规模的不断扩大这一矛盾将会进一步加大。

（二）土地资源利用效率较低

我国在快速城镇化的过程中，在土地资源使用上通常是采用粗放式的利用方式，这就导致我国城镇土地资源的利用率较低。目前主要存在以下几点问题：一闲置土地较多，土地资源浪费严重。随着我国改革开放以来，各城市的建筑规模不断扩大，许多城市为了应对城市的快速发展都提前建设新区和开发区，但通常却忽视了产业和人口对城市发展的支撑，其造成了大量城市建筑无法正常的投入使用，这也是许多城市的新区沦为了空城和鬼城的因素，还有许多城市建筑面积的增长远超城镇人口的增长速度，也超过了城镇居民实际所需的住房面积，大量的土地资源被占用，从而造成了城市土地资源利用效率的低下。虽然城市建设的初衷是好的，但这与我国新型城市化的发展目标并不符合，甚至是背道而驰。二是农村空心化严重。城镇化进程的深入使得大量农村劳动力开始到城镇中工作或定居，而由于受到传统思想的影响以及落叶归根的情愫，将导致大量的农村宅基地和耕地被闲置，这些闲置的土地资源并未得到有效利用。

（三）土地利用结构不合理

我国土地资源的利用结构存在着不合理的现象，这主要表现在以下几点：一我国工业用地占比较高，虽然近些年，我国政府对城镇土地利用结构进行调整，但实际的收效甚微。但近10年以来我国工业的总体用地面积占比高达到20%，而西方发达国家的占比一般维持在5%左右，可得出我国工业用地的占比过高。而我国有部分城市的工业用地占比甚至达到40%以上，这些工业用地占据着城市核心区域，这不仅对城市的生态环境造成一定影响，也造成了大量土地资源的浪费。二是住宅用地占比较低，我国近10年来的平均住宅用地面积约为18%，而这一比重正在逐年下降。2020年这一比例已经跌至13.5%。而世界上几个较大地城市，例如东京、纽约住宅用地占比都在40%以上。由此可以看出我国住宅用地占比远低于国际指标。

（四）土地质量不断退化

我国土地质量退化问题主要体现在以下几点：一城镇优质土地资源被大量占用，这也是导致我国高质量农田的数量在不断减少。有许多城市为了解决这一问题通常采取加大农业用地开垦面积和增加现有农业用地的强度，但这种方式超过了土地原本的生态阈值，造成了土地质量的大幅度下降。二因大量农村劳动力投入到第二、第三产业产业当中，使得农村从事农业相关的人数不断降低，许多农业生产活动逐渐利用科技来弥补劳动力的不足，而这种替代效应的存在，往往使用大量的化肥来增加土地的肥力，这种方式是无法与有机肥和绿色肥相比的，因此这就造成农村土地肥力的降低。三是土地资源污染严重，这主要是由于城镇化进程中工业废水、废气以及固体垃圾中存在的污染物流入到农业用地当中，这加速了农村土地质量的下降。四我国耕地面积正在逐渐减少，而总体的土地质量也在不断下降。近10年来，我国优质土地资源正在逐渐减少，2020年我国优质土地耕地仅占总耕地面积的2.7%。而我国超过70%的耕地都为中等或低等质量的土地。

（五）土地开发综合效益欠佳

从我国目前城镇土地开发利用方向分析，已经形成了较为畸形的发展格局。许多城镇的土地利用已经偏离原有的开发方向，其缺少对城镇居民的关注，开发过程中城镇居民迫切需要的适用房以及配套设施的占地面积不足。与此同时我国城镇土地的空间布局较为杂乱，城镇土地中工业用地和政府行政用地占比较大，且多处于城市的黄金区，其他用地类型交错纵横，并没有清晰的界限，还有许多功能区域相互重叠，空间布局混乱且相互影响，这将导致城镇土地的真实价值并未得到充分发挥，致使城镇土地开发综合效益欠佳。而我国以往的城市规划中并未加入生态保护理念，人与生态环境之间的关系不够融洽，这也在一定程度上降低了我国城镇土地开发的综合效益。

二、解决土地利用问题的对策

（一）改变政府原有职能

在改变政府职能方面本文提出了以下几点对策：一要改变政府原有土地经营者的决策，从我国目前城镇化土地利用问题可以看出，我国部分城市在土地管理方面的理念存在一定的偏颇，同时缺少有效地约束机制。因此要将政府的职能转移到公共服务上，使政府变为土地资源的管理者而并非垄断者，同时政府也应该正确处理市场与政府之间的关系，必须明确两者之间的责任边界，从而可减少政府过度干预的行为。二要对现行干部政绩考核制度进行改革，减少官僚色彩的行事风格。目前由于我国部分地区政府官员的考核指标格外注重经济产值和引资数额，此考核方式导致政府官员缺乏长远的战略眼光和整体的规划布局，许多城镇发展以牺牲土地资源为代价来换取当地经济的经济增长。为解决这一问题当地政府应充分发挥市场的作用，同时在政绩考核指标选择上应适当加入一定数量的经济指标，也可以考虑将土地管理绩效等指标纳入考核体系当中。

（二）健全城镇土地规划制度

在健全城镇土地规划制度方面本文提出了以下几点对策：一要对原有土地规划制度进行完善，城镇的合理规划可以保证快速城镇化过程中城镇的健康发展，需充分利用城镇土地资源来为城市发展创造更多的财富。鉴于我国部分城市化过程中存在贪大求全、乱占耕地的行为，因此我国政府部门应在城镇规划上给予足够地重视，并对城镇的土地进行科学合理的规划，从而满足我国城镇的实际发展需求。二要让公众参与到城镇土地规划当中，不断加强土地规划的民主性。虽然部分城市在土地规划过程中强调公众的参与性，但在实际实施时却没有给予公众实际的决策权利。因此我国政府因广开言路，通过新媒体等宣传手段来征求民众意见，从而减少“民怨工程”而增加“民心工程”。三需健全完善土地规划监管制度，这可以有效地提高土地规划的规范性和科学性，监管制度应建立相应的配套规章制度，同时应建立上级政府对下级政府土地规划的监管制度。从而对城镇土地规划进行全面管理以提高土地资源的利用效率。

（三）完善户籍和社会保障制度

我国原有的户籍制度使我国城市与农村形成两种不同的身份，这不但不利于我国劳动力的转移和流动，而且还制约着我国城镇化的发展。但我国目前户籍和社会保障制度的改革效果甚微。虽然我国在2014年出台了相关文件，但这种改革并不是一时之功，还需要很长时间来消除城乡差异。我国快速城镇化需要吸纳大量的优质劳动力，因此我国政府应积极推动户籍和社会保障制度的改革，消除农村劳动力的后顾之忧，为农村劳动力的转移建立绿色通道，而这也有利于农村劳动力退出对农村土地的占用，这才能真正的推动我国城镇化的发展。

（四）保护农地提高土地资源的集约性与可持续性

在保护农地与提高土地资源的集约性与可持续方面我们提出以下几点对策：一要重视农田保护工作，耕地保护直接关系到我国的粮食安全。我国虽然国土面积辽阔但可耕地面积较少，人均耕地占有面积不足。因此在城镇化过程中应减少对优质耕地的永久性占用，提高耕地占用的审批标准，同时引进国外先进的管理经验并探索出适合我国国情的农田保护制度。二需完善占补平衡制度，城镇化过程中不可避免地会占用一部分优质的土地面积，以往而解决措施是在偏远地区开辟新的土地来补充这部分占用的土地。但这会存在“占优补劣”的问题，也会减少我国优质的耕地面积，因此就需要对原有的占补平衡制度进行完善，从而找出一种适合的解决措施。三应提高土地资源的节约性与可持续性。需要对我国耕地资源进行合理配置，在使用时既要满足目前的实际需求也要切实考虑后代人的利益。但由于我国土地资源有限就需要对土地的实际用途进行合理分配，从而达到可持续利用的目的。我国目前城镇化速度已经领跑全世界，应适当降速来提高城镇化的质量，从而有效解决我国城镇化过程中土地资源紧张的问题。

三、结语

土地资源是我国城市化建设的重要载体，因此应重视土地资源的利用问题，需准确把握快速城镇化的发展方向，坚持以人为本的建设目标，从而推动我国城镇化实现集约性和可持续性的建设目标。