我国绿色发展政策评估进展研究及问题探析*

巫丹，凌虹，施梦琦，岳强，朱晓晓

1.江苏省环境科学研究院；2.江苏省环境工程重点实验室

绿色发展政策是公共政策体系中的一个重要组成部分，是以效率、和谐、持续为目标，统筹社会可持续发展和协调发展的政策。科学合理地开展政策评估才可有效地诊断政策效果，为政策继续、终止、修正提供重要依据，是实现政策优化的关键[1]。绿色发展政策涉及面广，投入大，对其开展效益评估的需求广泛而强烈[2]，但在实际操作上存在很多困难。本研究围绕绿色发展政策，总结其政策演进过程，从涉及的政策类型出发，对其相关评估研究进展进行总结梳理，并提出对策建议。

一、绿色发展政策的演进与内涵

绿色发展政策的表现形式丰富多样。从政策主体看，既包括党的绿色发展指导思想，又包括国家的绿色发展政策；从政策对象看，涵盖自然资源能源合理利用、环境污染防治、生态修复等领域；从绿色发展政策的表现形式看，既包括各种法律法规等政策文本，也包括其他形式的政策文本[3]。

改革开放以来，我国绿色发展开始起步，在1978—2010年期间，立法与修法并举是该阶段绿色发展的核心理念，资源节约和环境保护共举，提出科学发展观，发展循环经济。2011 年至今，绿色发展加速推进。建设生态文明，坚持绿色发展是该阶段绿色发展的核心理念[4]，习近平总书记提出绿水青山就是金山银山。绿色发展政策的演变是一个不断弥合发展理念和行动之间鸿沟的过程，在当前的政策体系下，绿色发展的具体表现形式为生态文明建设[5]。

二、国内外相关政策评估模式

目前并没有一个专项的评估方法是针对于绿色发展政策的，国内外相关研究的理论和方法都根源于公共政策评估。进一步的，从公共政策领域中细分出环境政策，与绿色发展政策的理念较为接近，评估的目标与手段可借鉴。

（一）国外相关政策评估研究进展

公共政策评估在美国、欧盟、日本等国家已经较早开展，环境政策评估工作的开展也较为成熟。

美国自20世纪80年代就制定了相关法律法规，要求公共政策（其中包括环境政策）需要开展评估。在进行政策评估的过程中，政策的经济效益分析是开展评估的主体，如在开展环境效益的成本分析，将企业的合规成本、政府的管理成本等作为政策实施产生的负担，将人类健康的改善和生态的改善定义为效益[6]。

欧盟注重推进评估主体的多元化发展。一般包括事前评估、事中评估和事后评估三种类型，重视影响效果识别方法的运用。例如，荷兰的环境政策评估工作基于欧盟的DPSIR框架，建立因果联系，识别环境政策效果[7]。

日本在20世纪90年代后期制定了《环境省政策评价基本计划》以及相关指南，开始实施政策评估制度。构建了“评估对象体系化”“评估过程标准化”和“评估结果实用化”的环境政策评估体系框架，建立了环境政策的内部自评估机制与周期性评估实践模式[8]。

（二）国内相关政策评估研究进展

20世纪90年代，我国环境政策评估在公共政策的基础上得以发展，其理论和方法都根源于公共政策评估。

“十五”及“十一五”时期，我国环境政策评估研究在基础理论、评估方法及指标体系分析上逐步开展研究工作，定性化评估是更为普遍的评估方法。2003年宋国君等对环境政策评估进行了简单的论述，2007年王金南简要介绍了环境政策评估与战略环境评价的关系，并对环境政策评估的基础理论要点进行介绍[9]。

“十二五”及“十三五”以来，我国环境政策的定量化评估工作逐步开展研究应用。周莹采用定量化分析方法开展了广东省海洋环境政策绩效评估研究，提出了基于AHP-模糊综合评价法的评估模型[10]。徐文成等基于拓展后的新凯恩斯DSGE模型从经济増长和经济波动两个视角对限额排放、强度目标制以及污染排放税等三种环境政策进行了定量分析[11]。

国内学者对于政策评估主要从几方面着手：一是从评估模式、评估方法上探讨我国实施环境政策评估的体系，如宋国君认为环境政策评估的一般模式包括政策目标和因果关系分析、评估内容和标准、评估方案设计和实施、评估结论和政策建议[12]。周丽旋等提出政策评估的主要方法工具包括层次分析法、前后对比法、专家评估法、模糊数学法、绩效棱柱法、倾向值匹配法等[13]。二是针对具体的一种评估方法进行研究，比如，金书秦对费用效益方法进行了探索[14]，庞军和邹骥对CGE模型及其环境政策应用进行了分析研究[15]。

三、政策评估方法研究

（一）定性评估方法

已有学者采用目标与现实差异对比法对“国家环境保护十五规划”的目标和实际结果差异进行了评估，采用利益相关者分析和SWOT分析法评估了“天然林保护政策”[16]。宋国君等运用目标-现状对比的分析方法对淮河流域的水污染控制和防治政策进行了评估[17]。此外，问卷调查法/公众参与评价法也是环境政策评估的一个重要评估方法。

（二）定量评估方法

定量化评估方法近年来成为环境政策评估的主要手段，在定量化评估方法中，层次分析法、模糊综合评价法、压力-状态-响应（PSR）模型、可计算一般均衡（CGE）模型、数字包络分析方法（DEA模型）、成本效益法运用较为普遍。王慧杰等选取AHP（层次分析法）——模糊综合评价法和构建的评价指标体系，定量评估了新安江流域生态补偿政策[18]。杨俊等基于PSR模型建立湖北省“十二五”水环境保护政策评价指标体系，对政策的实施效果进行了量化评估[19]。原毅军等通过构建环境CGE模型，分别从污染减排效果和宏观经济冲击两个方面评估了环境政策创新的绩效[20]。高树婷等运用DEA方法和Malmquist指数对中国排污费征管效率进行了测算和实证研究[21]。杨杉杉采用费用效益法对宜兴市农业面源污染防治措施进行了分析评价，明确了污染防治措施在费用、效益等方面存在的差异[22]。

四、问题与展望

（一）存在的问题

经历了近30年的发展，我国逐步形成了当前激励约束并重的绿色发展政策体系，政策出台较多，覆盖面广。然而我国目前绿色发展政策评估的开展仍处于起步阶段，相应的政策评估制度、机制、标准、方法和模式实证都相对薄弱，严重滞后于国家绿色发展的工作形势。主要问题有以下几方面。

（1）评估机制尚不健全。我国相关政策评估存在第三方评估参与不够，评估数据以统计数据为主，其他利益相关者、社会群体参与不够，对于政策的执行成本、效力、社会经济影响的评估不够等问题。

（2）适用于我国绿色发展政策的评估方法缺乏。国际上，有关国家、组织和研究机构，提出了门类繁多的公共政策评估方法和技术，也在不同地区实践中得到很好的成效，但由于我国国情与国际上存在很大的差异，目前没有一个专项的评估方法是针对于绿色发展政策的，简单移植国际上通行的方法往往成效不理想甚至无从下手操作。

（3）以后评估为主，全过程介入的评估较少。现有评价体系较为零散，忽略了政策评估过程的全过程管理，缺乏在政策设计、执行和监管中的问题诊断和政策优化。

（二）研究展望

（1）建立规范化、体系化的环境政策评估制度，在公众参与、利益相关者参与、第三方机构参与、信息公开、作证数据获取、校验数据获取、相关样本调查统计等方面形成标准化、规范化的体制机制。

（2）需要根据我国具体情况，借鉴开发适合于我国绿色发展需求的政策评估方法。对于绿色发展政策而言，需重点关注政策资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长治理以及绿色生活等方面的效益。

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政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。

政策具有以下特点：①阶级性。是政策的最根本特点。在阶级社会中、政策只代表特定阶级的利益，从来不代表全体社会成员的利益、不反映所有人的意志。②正误性。任何阶级及其主体的政策都有正确与错误之分。③时效性。政策是在一定时间内的历史条件和国情条件下，推行的现实政策。④表述性。就表现形态而言，政策不是物质实体，而是外化为符号表达的观念和信息。它由有权机关用语言和文字等表达手段进行表述。