绿色经济视角下我国污染密集型产业转移政策分析及优化研究*

梧州学院法学与公共管理学院 余越，李秋玲，莫舒霞

近年来，高投入型经济发展模式导致生态环境问题日渐严峻。探索出新的经济发展模式，实现区域经济与生态环境协同发展成为亟待解决的问题。面对环境污染严重、资源日渐短缺、生态系统退化的严峻挑战，绿色经济的发展模式应运而生。目前，绿色发展已经成为许多国家优化产业结构、促进经济增长的重要选择。随着我国工业化和城市化进程加快，我国政府不仅面临着调整经济结构、消除贫困、实现区域平衡发展的巨大任务，还受到资源环境的制约。为了实现经济增长与环境协同发展，我国政府积极顺应世界发展的潮流与趋势，将绿色经济作为优化产业结构、推动经济健康发展的新引擎，在污染治理与产业转移方面出台了多项政策，以促进污染密集型产业合理有序转移。

一、我国污染密集型产业转移政策现状

产业转移是在社会和经济发展到一定程度时存在的现象，当区域间出现经济发展水平差距较大及资源配置存在不均衡的情况，为了追求更高利润，降低生产成本，部分发达地区将一些已经失去竞争优势且资源消耗高、经济附加值低的产业转移到较为落后的地区。一般而言，这些被转出的落后产业，通常称为污染密集型产业。

1999年，随着西部大开发战略的实施，我国一直在助力于推动产业转移。近年来，我国中西部地区承接东部地区的产业转移已经呈现出较大规模的趋势，但基于市场、自由、无序的转移较多，政府调节不足，部分地区出现了经济效益与环境保护背道而驰的现象。随着经济与社会进一步发展，我国更加重视对生态环境的保护，并针对产生污染较为严重的行业出台多项政策。2018年《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，推动形成绿色发展方式和生活方式；2019年，我国生态环境部强调要高度重视污染企业“上山下山”，向中西部、向城乡结合部、向农村转移的趋势。2020年《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中首次引入“高质量发展”的目标，着重强调西部地区加快绿色发展的步伐。可以看出在未来中西部地区承接更多是高效益、高质量、绿色层面的产业。纵观我国出台的多项政策与措施，可以发现我国污染密集型产业的发展不断受到限制。当前，我国经济进入新常态，经济规模虽然有所放缓，但污染密集型产业转型升级、产业布局优化成为新的重要任务，在未来发展过程中，政府将在绿色经济理念的推动下不断加强对经济质量的把控，污染密集型产业面临着新的调整。

二、我国污染密集型产业转移政策问题及原因分析

当前，中国经济快速发展，产业结构调整不断加快，为此我国通过采取多项政策与措施，促进我国经济从传统的粗放型模式转变成绿色经济的发展模式。但就目前情况而言，仍然面临一些亟待解决的问题。

（一）污染密集型产业转移引导政策力度不足

我国政府出台了多项政策与措施促进产业转移以解决区域发展不平衡的问题，然而，在污染密集型产业转移引导政策方面还缺乏足够的重视与规划，导致中西部承接产业转移缺乏具有足够吸引力的政策优势。从全国整体来看，无论是财政金融政策、专项产业基金、用地指标供应，还是税收优惠等区域间政策优惠差异较小，加之其他国家和地区竞相出台优惠政策，导致中西部地区承接污染密集型产业转移引导政策力度不足。

此外，引导东部地区进行国内产业转移的政策效果并不明显。就目前情况而言，中西部地区的基础设施建设依然较为落后，在与东部地区进行产业转移工作对接中，往往出现基础配套设施不相匹配的现象，造成产业转移效率低、花费成本过高，为此，东部地方政府对于转出产业转移的主动性和积极性不高。

（二）污染密集型产业转移布局政策不够科学

近年来，我国助力于推动产业转移作为统筹区域协调发展的重要举措，但当前，产业转移布局缺乏国家统筹安排，产业转移布局政策体系不够完善。

一方面，中西部地区产业转移布局仍受地方政府偏好影响，导致产业布局不合理。一些地方政府出于对本地经济发展的需要及自身的绩效考核，在制定产业布局政策时，对于经济效益高且需求量大的项目盲目定位与引进，导致产业布局较为分散。

另一方面，产业转移布局没有紧密围绕中西部特色资源优势，导致中西部区域优势难以得到充分发挥。中西部一些地区为了实现经济总量的扩张，在承接东部地区产业转移过程中，一般比较重视短期经济利益而忽视区域产业特色，缺乏对资源环境条件与产业发展基础的考虑，造成严重的区域产业同构现象，单一的污染源聚集过多。

（三）污染密集型产业转入政策落实效果欠佳

随着产业转移工作的有力推进，污染密集型产业转移政策在很大程度上得到了完善，但污染密集型产业的转入给当地的环境和居民身体健康带来潜在风险，许多地方官员及居民持反对态度，导致产业转入政策的落实并不稳固。近年来，中央政府将绿色GDP作为地方政府绩效考核的重要指标，部分官员出于对自身发展的需要，对于引进污染密集型产业的积极性不高。而对于当地居民而言，污染密集型产业的转入严重破坏本地生态环境，危及生命安全，为此污染密集型产业转入遭到严重的抵制。如：在2008年中国广核集团与信阳市人民政府正式签署核电站开发项目，派遣专家对信阳市的选址条件进行勘察，并在2010年3月选出了信阳市浉河区董家河杨家塘作为建设地址，项目规划已经基本完善，但最终在当地民众强烈反对的情况下，信阳核电站被迫停止建设。对于当地政府官员和居民反对污染密集型产业转入的现象，成为污染密集型产业转入政策落实的困境。

（四）污染密集型产业转移政策与结构调整结合度不足

当前，我国为促进经济绿色发展，不断助力于推进产业结构调整，而污染密集型产业政策作为一项暂时性促进经济总量上升与平衡地域发展的措施，面对产业结构不断优化，污染密集型产业转移政策难以与之相匹配。

一方面，缺乏足够的财政资金对污染密集型产业进行调整升级。污染企业在更新换代的过程中，需要淘汰高耗能、高污染落后生产设施，投入大量的资金引进高端环保设备及使用更环保与清洁的能源材料，需要花费的成本过高。然而，政府的年度财政拨款不能满足工业调整升级的工作要求，导致污染密集型产业转移政策与结构调整结合度相对不足。

另一方面，缺乏更精准科学的污染密集型产业调整升级技术。当前，我国产业生产技术较为落后，专业化水平与自主创新能力不高，再加上专业人才供给不足，导致短时期内很难开发出先进的产业调整升级技术，导致污染密集型产业转移政策难以与结构调整结合。

三、绿色经济视角下我国污染密集型产业转移政策优化对策

为促进污染密集型产业合理转移，实现社会经济与生态文明健康发展，针对上述问题，应采取相应措施以促进环境与经济协调发展，为绿色经济的发展模式奠定基础。

（一）适当加大政策引导力度，推动产业绿色发展

为引导和支持产业有序转移与科学承接，推动产业绿色发展，应适当加大产业转移引导优惠政策力度。

一是在土地优惠政策方面提供必要的支持。中西部地区在承接东部地区产业转移过程中，实施工业用地最低价格标准，探索出工业用地租让制度，尽可能降低产业转移的用地成本，加大用地保障。

二是实施积极的财税政策。通过加大转移支付，支持中西部地区进一步优化产业转移承接环境，为产业转移项目设立专项资金，加大资金支持力度不断完善中西部产业承接地的基础设施建设。

三是加大金融政策支持力度。强化预期引导，积极支持金融机构对东部地区产业向中西部转移项目提供多元化、差异化的金融服务，为中西部地区承接产业转移地提供充分的投资来源与动力，并鼓励东部企业到中西部进行企业并购和重组。

（二）以绿色经济为导向，不断优化产业布局

在中西部承接产业转移的过程中，要充分发挥政府公共管理和公共服务的职能，以绿色经济为导向，不断加强对产业转移统筹规划，合理调整产业布局。一方面，设立专门产业转移管理机构。从国家层面统筹管理我国产业转移工作，建立健全相关的法律法规，制定完善的产业转移指导规划，不断落实有关产业转移的各项工作要求。同时，对产业转移进度及结果进行追踪与检测，指导产业科学合理转移。另一方面，完善产业转移布局规划，因地制宜承接产业转移。中西部地区要综合考虑当地资源优势、产业结构与文化底蕴，基于现有的产业链与工业基础设施，选择承接适合本地发展的产业。此外，通过规划建设产业转移工业园区，合理引导产业转移项目集群发展，形成集聚效应，集中解决工业污染治理，为绿色经济的发展奠定基础。

（三）加强污染密集型产业政策落实，助力绿色经济发展

为进一步落实污染密集型产业转移政策，我国政府应探索创新政策落实方式，以助力绿色经济进一步发展。

一是加大政策宣传力度，确保产业转移政策落实。政府要结合地方环境保护工作的实际情况，集中力量开展中共中央关于产业转移的政策要求，通过开展如产业转移知识竞赛、讲座、论坛等形式多样、卓有成效的宣传活动，增强民众对污染密集型产业政策的理解。

二是明确产业转移监督管理部门的职能。政府工作人员要通过实地考察、问卷调查、座谈会等方式深入了解中西部地区产业转移实际情况，督促地方政府积极贯彻落实中央政策，鼓励中西部地区积极主动结合本地实际情况开展产业转移工作。

三是政府要注重舆论引导的突出地位，不断提高舆论引导水平。政府应进一步深化与主流媒体的合作，充分发挥地方主要媒体的资源优势，及时、准确宣传国家关于产业转移的具体措施，加大污染密集型产业转移政策的落实力度，进一步助力绿色经济发展。

（四）以绿色经济为目标，加强产业转移政策与结构调整相结合

为促进产业转移政策与结构调整紧密结合，应以绿色经济为目标，加强对产业结构调整投资力度，不断推进工业技术创新，以适应新时期产业发展要求。

一是政府要制定切实有效的政策支持，投入适当资金对污染密集型产业进行转型升级。进一步明确企业整改标准，采取恰当措施鼓励老污染企业进行升级改造，并帮助企业如期建成投运。

二是在鼓励企业创新，对企业中具有经济效益、低污染低能耗的研究项目给予一定支持，积极鼓励企业与高校开展合作，切实提升企业创新能力，加大对污染密集型产业结构调整的效率以适应不断更新的结构调整进度。

三是地方政府要加大对新型工业园区的建设力度，进一步加强工业配套基础设施建设，为产业转移政策与结构调整相结合奠定基础。积极投入科学技术研究开发经费，安排专项资金对人员进行技能培训，培养和引进一批高技能人才队伍，为污染密集型产业转移政策结构调整的创新工作提供强有力的人才支撑。