校外课后托管服务中的政府监管研究*

重庆科技学院法政与经贸学院 廖雯

一、引言

伴随着家庭物质文化水平的稳步提升，孩子的教育已经成为家庭的首要问题。在教育行业面临巨大需求的大环境下，作为教育行业衍生物的“课后托管”相关话题也逐步引起了越来越多人的重视。家长对校外托管的需求愈发旺盛，托管机构的数量基于家长的需求呈几何倍数的增长，但是由于政府监管职能的缺失，导致各种不规范现象层出不穷。

这种局面的形成首先是由于责任主体单位定位模糊，在教育部宣布成立校外教育培训监管司之前，并没有明确校外托管的主要负责单位；其次是政府监管也面临着巨大的形势压力：

第一，社会问题带来社会舆论，校外托管机构暴露出多种问题是政府进行监管的主要诱因。

第二，公平与效率两难全，校外托管机构本身具有一定的教育公共职能和社会服务职能，这一特点意味着政府需要加强监管，保障教育公平。

第三，需完善政府监管办法，从而规范引导校外托管机构，校外托管产业健康发展需要政府监管的介入。

第四，贯彻“放管服”精神，建设服务型政府任重道远。因此，政府机关必须充分发挥其管理职能的优势，保障校外课后托管服务的良性可持续发展。

二、校外课后托管服务中政府监管的现状分析

（一）校外课后托管机构的历史及发展

中国的学生托管诞生于20世纪末，回顾校外托管产业的发展历史，其发展阶段大概可以归纳为三个阶段，分别是小饭桌阶段、小饭桌+作业辅导阶段、小饭桌+作业+素质培训+连锁雏形阶段，第三个阶段基本上实现了高度专业化。经调查发现，近年来，随着市场上“晋级教育”“小书童”等品牌连锁化运作的专业托管班的出现，学生课后托管进入了品牌时代，良性的市场竞争使经营者提供更加优质的教育服务，同时也使家长们有了更加多元的选择空间。

当前小学生家长普遍是80后、90后，这一群体的成长条件和学习环境相对优渥，同时小学生家长的综合素质也有显著提升。其中不乏有一些家长小时候也有上过培训班、补习班，无论是文化类还是兴趣类，因此培训行业也算由来已久。但是托管这个行业的发展历程并不久远，“托管”大概是从2015年以后才慢慢地被越来越多的家长和年轻人所知晓，包括现在“品牌托管”被越来越多的年轻的家长所认可，托管机构的开办者也更加呈现出年轻化、女性化的特征。随着2020年新冠疫情的爆发，众多托管机构也深受其影响，疫情期间学生放假在家，线上上课模式快速介入，小作坊式的托管机构纷纷倒闭，而一些正规的、有潜力的品牌托管和非品牌托管在面临残酷考验的同时，也迎来新的机遇。

与此同时，为了进一步解决“三点半难题”，国家教育部于2017年2月出台了《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，建议学校提供课后托管服务。从地方政府层面来看，重庆市教委也于2017年5月5日印发了《关于做好中小学生课后服务工作的通知》，要求部分学校作为试点提供延迟服务，后续逐渐全面推广。基于最新的发展需要，重庆市教委于2019年11月，再次出台了最新政策《重庆市关于全面推进中小学生课后服务工作的指导意见（试行）》，就是为了进一步规范课后托管服务工作。但从政策试点到推广再到稳定执行，全面实施校内托管的过程需要较长时间去实践，执行过程中也会出现很多问题，譬如：经费保障不到位、教师参与意愿低；教条式的托管服务；家长对国家现行校内的延迟服务时间点以及延迟服务效果不满意；家庭对高品质托管服务的重视力度大等。目前校内托管缺乏专业化服务，校外托管也已不再是“小饭桌”，而是课后教育的一种延伸，更加注重学生的学习和素质提升。总之，服务型政府是我国政府角色转变的核心，必将包容并鼓励各类社会服务的存在和发展，多元专业化的校外托管服务也给予了家长和相关政府购买服务更多选择，体现其存在的价值，也可以防止在出现市场失控时，政府可以规避一些潜在风险。

（二）校外课后托管服务存在的政府监管问题分析

1.政府态度不明确，缺乏执法动力

对于校外托管这个新兴行业而言，国家和地方的态度并不明确，这是由于一方面校外托管机构能够为学校教育提供良好的补充，缓解家长的需求和社会的压力，对于社会的影响是积极向上的；另一方面数量庞大托管机构可能会存在安全隐患，产生社会不稳定因素，造成了政府态度不够坚定，在找到更好的解决办法之前很难对于托管机构进行严格执法。

2.政府责任界定不清，文本与实践相脱离

校外托管行业涉及到众多管理责任部门，由于无牵头负责单位，造成管理混乱的局面。有学者认为托管教育从其属性来看，应属于公共教育服务的范畴，教育主管部门应审批其办班资质[1]。以校外托管机构的办学与资质问题为例，主体单位应当明确机构的性质、经营业务范围以及涉及到的专业领域，才能够建立与政府监管部门一一对应关系，管理部门也能够明确职责范围，做好各自负责领域的管理工作。另外一方面是文本法与实践法相脱离，由于主客观因素的制约，在公共政策的执行过程中，经常会产生政策执行偏差，例如政策的替代执行、象征执行、选择执行、机械执行等，产生政策流于形式的现象。

3.政府资源有限，管理部门乏力

对校外课后托管服务政府监管的资源分配不足，财力人力物力的保障不到位，导致监管乏力。以虚假宣传与价格问题、安全与卫生问题为例，工商部门、物价部门及其他部门在实施监管前必须做足充分调研工作，制定专门的管理办法，才能平衡保障相关方的权益，但是如果没有人财物的支撑，管理部门也是有心无力。

4.监管治理机制不健全，政府治理改革力度欠缺

小学生课后服务相关权责模糊，表面看校内托管和校外托管齐头并进，实则服务交叉资源浪费严重，需要从国家层面去统筹管理，狠抓服务型政府的特性，针对九年义务教育的特殊性，务必在解决好公平与效率的同时，还要处理好政府、市场、社会的复杂关系，以规范引导校外托管产业未来可持续健康发展。

三、校外课后托管服务中的政府监管问题丛生的诱因

（一）需求导向催生大量非专业人员开办托管机构

教育托管服务之所以能够快速发展，源于巨大的市场需求，由于政府没有完善的监管机制，在商人逐利的本性面前，许多没有相关资质、水平及责任心的人员纯粹为了商业利益最大化，大量设立校外托管机构，通过营销和宣传等手段骗取家长信任，在赚取可观的利润后关门大吉，不仅不利于学生的成长和提高，而且可能会使学生对托管机构产生抵触情绪，严重破坏了托管机构在家长、学生和老师心中的形象，对于整个行业的发展都产生了不利影响。

（二）缺乏学生托管行业标准

校外托管行业属于新兴行业，目前国家层面尚未设立与之直接相关的法律法规或行业规范，造成政府部门和托管机构互动不足。校外托管机构法律法规的缺失充分反映出了政府在立法方面的滞后[2]。按照当前的现状，校外托管机构的开办主要跟经营业务有关，如果托管机构业务不涉及教育培训相关内容，则受理部门为工商部门；如果托管机构业务涉及教育培训，则受理部门为教育部门，且必须办理办学许可证，对于场所面积、楼层高度、消防设施都有严格的要求。教育培训的严格是基于其具备法律法规的制约，托管行业现在没有明确的法律法规监管。早在2017年，教育部长陈宝生就曾表态，托管机构要立法以治理乱象，但是这需要大量的人力物力财力。

（三）监督管理力量不足

现有监督力度弱、范围窄；缺乏有深度的多元化监督力量。目前政府监管人员在工作能力方面存在一定的不足，监管人员的业务能力不足，且没有专业人才引进规划方案。现有监督力量太过单一，对于社区监督、社会监督没有充分利用，政府监督和市场规律、社区监督层面，未深化社会参与治理理念，没有合理运用公民监督和舆论监督等社会力量，未来必须联合各方去实现监管以便协同治理。

（四）中小学生课后服务相关的权责不清

中小学生课后服务的所属范畴不够清晰，因为中小学教育属于九年义务教育，课后托管服务是义务教育的一种延伸服务。因此课后托管服务到底是属于商业范畴的培训，还是属于义务教育范畴没有严格明确。但有学者认为，基于中小学课后服务的非义务教育属性和准公共服务属性，应坚持家长学生自愿、不强制的原则[3]。总之，校内课后延迟服务和校外托管教育服务，二者不应该是竞争关系，而应该相互助力共同为学生课后教育保驾护航。政府应明确各自的责任限度、修订自身边界，发挥主导而非主体作用，从而使得校内外托管实现协同。

四、校外课后托管服务中政府监管的规范治理路径

（一）经验借鉴

1.域外经验

不仅仅是中国，国外众多国家也存在学生托管这一问题，早在20世纪60年代，西方学者就开始了对这一领域的研究，主流地将其称之为“校外活动”，把托管机构称之为“校外活动中心”，顾名思义，他们注重丰富多彩的活动以帮助儿童发挥想象力的同时锻炼自主能力，是一项全方位的协调培养，这些活动在校外开展，主要的资金都是来源于政府，受教育部门主导。因此，由于发展阶段的差异，相比较发展中国家而言，发达国家更早地关注着小学生课后托管服务，他们将其视为儿童教育全面发展的一部分，国家通过颁布法律法规实现对该领域的监管，从而促进校外托管机构的标准化和专业化。多年来，国外学者对这一课题进行了大量的研究，特别是美国、法国、韩国等国家，出台了相关教育法律法规以保障儿童课上和课后全面的受教育权，通过制定完善的法律法规进行全面监管。

2.本土经验

目前，国内对于校内托管行业几乎没有成熟的法律法规成文的体系，大部分地区都是还在摸索阶段。通过文献和调查，总结校外课后托管服务及其政府监管先进地区的经验，笔者主要以深圳为例，深圳市于2019年8月，公布和施行的《深圳市校外托管机构管理办法》，这一管理办法对校外托管机构的整个生命周期进行了较为全面且详细的规范。该管理办法有提到，市教育行政部门负责学生托管服务的统筹协调职责，同时市场监管部门、民政部门、卫生健康部门、消防部门、公安派出所、各街道办事处等基层单位协调监管，按照各自职责依法做好校外托管机构的有关工作。

（二）校外课后托管服务中的政府监管策略

通过相关调查研究，笔者认为政府的监管措施应当从加强顶层设计出发，并分别从以下四个方面对校外课后托管机构进行监管：

1.加速相关法律法规的建设

尽快出台相关法律法规，进行明确的多角度全方位合理化监管，从而规范引导校外课后托管产业良性发展。一是要明确立法和严格执法。从国家层面看，迫切需要人大的立法，因为有法可依是行政和执法的基本保障，法律的效力高于行政法规，法律对各参与主体都有着强有力的规范制约作用。二是对行业规范管理的制度建设。政府和行业主管部门要对托管机构各方面制定相应的规范标准，行业的规范明确清晰也有助于完善托管服务体系行业，市场空气才能得以净化，借此激发市场主体创造活力。

2.明确相关方权责的归属

一是确认监管主体。校外托管机构的管理责任部门众多，譬如，教育部门、市场监管部门、民政部门、综治部门等，但是，这些管理部门究竟谁才是主体，目前并没有明确的规定，本文认为牵头监管应该明确为教育主管部门。二是相关职能部门协同监管。民政、市场监管、卫生、教育、消防等部门之间相互协作。三是条块分割，加强沟通形成合力，实现文本和实践的相互统一与支撑。例如重庆市教育局受地方党政领导，同时受教育部领导，而公共管理中条块分割原则是以地方党政领导为主。

3.加强监管主体的能力建设

一是现有监管力度弱、范围窄。目前政府监管人员在工作能力方面存在一定的不足，通过专业培训提升监管人员的业务能力；同时政府要高度重视专业人才的引进，注重人才的培养。二是建设多元化的监督力量。建设家校平台，强化内部监督管理[4]。此外更需要多元的监督力量。社区监督层面，校外托管机构一般位于学校旁和社区内，因此充分利用好社区的力量来进行有效的监管是非常有效的。社会监督层面，政府监督和市场规律并非无懈可击，都有一定的局限性，这时应该加强社会监督，社会参与治理，合理运用公民监督和舆论监督。

4.推动政府治理改革

通过政府治理改革对小学生课后服务相关权责进行明确，一是处理好公平和效率的问题。政府应充分利用各类型课后服务的性质与特点，发挥各自的优势。二是向服务型政府转型。对责任限度认识不清容易导致政府负担过重，缺乏对可行托管渠道的开发[5]。因此政府要明确政府责任限度，发挥主导而非主体作用，完成管理型政府向服务型政府的角色转变。三是走向善治，治理能力现代化建设。其重点是处理好政府、市场、社会的关系，把该放的权力放掉,把该管的事务管好。

五、结语

国内校外托管机构的政府监管方面的研究还有很多不足，鉴于校外托管机构的盈利性质，政府大多从商业价值角度对其进行思考和监管，但是从政府监管的本质出发，政府应该立足公共管理视角，站在社会和民众利益公平性角度，加强对托管机构的监管行为，以促进校外托管产业的高速度和高质量发展。当前国家提倡教育减负，同时大力开展校内的课后延迟服务，基层政府更应该深入解读最新政策，整合国家资源，不断追踪小学生校外托管实时动态，挖掘出不同时期政府监管的问题和困境，这样才能与时俱进并且采取更优的政府监管办法。