政府作用视角下的数字乡村建设差异化发展研究——基于玉山县与余干县的比较研究

江西师范大学政法学院 肖望

一、问题提出：政府在数字乡村建设中起着怎样作用

数字乡村依托数字经济的发展，以现代信息技术为重要载体，以现代信息技术为依托，对于乡村振兴、城乡深度融合发展、推动中国发展有着极其重要的意义。在中央政策号召与技术发展的背景下，数字乡村建设在全国各地铺开，模式多样，发展成就参差不齐。在许多数字乡村建设条件基本同水平的地区，同一时间推动数字乡村建设，在不同发展模式下建设成就却走向不同的结果。在数字乡村建设的过程中，县域政府选择的道路均是由政府与市场联动主导程度不同所开辟出来的不同建设道路—一部分选择走政府主导、企业组织配合的数字乡村建设模式，一部分县域政府走政府配合、企业组织主导联动的数字乡村建设模式，甚至还有一部分选择完全由市场企业组织负责的数字乡村建设道路。在不同道路下，相似条件的毗邻政府发展差异巨大，即出现部分县域数字乡村建设高效推进、而与其一同发展且条件类似的毗邻县域则陷入停滞和同质化建设的分野状态。为何发展条件与起点时间相似相近的两个毗邻县域政府推进的数字乡村建设会出现如此巨大的反差结果？哪些因素影响了最终的数字乡村建设结果？政府在这其中发挥着怎样的作用？在数字乡村建设初期，县域政府到底该如何铺开数字乡村建设、走稳踩实数字乡村建设之路？

国内外学者们从多个角度进行了解释：（1）社会力量外情境视角。首先，通过企业技术角度进行探索。例如夏显力等认为以数字技术为依托的“数字乡村”建设需借助企业力量为农业高质量发展提供新动能，并积极通过企业的先天技术优势挖掘乡村发展潜能。国外学者Aker等研究认为：企业数字化ICT技术为发展中国家农民提供的数字信息服务对乡村农业发展影响是极其深远的，并建议未来进一步由企业组织主导ICT农业活动以更好地促进信息和配套市场的融合，保证乡村信息化的建设。其次，通过企业组织资源角度进行探索。例如，左停与苏青松在大量扶贫调查经验的基础上得出扶贫过程中政府外部输入的资源促进了乡村社会组织再造，对于乡村建设具有重要作用。王胜认为，在数字乡村建设中掌握现代信息技术的市场及民间资本对于地区乡村的数字化建设是极其重要的。在这一视角下，此类学者们多集中关注社会力量对于数字化乡村建设的作用与影响。（2）政府组织内情境视角。首先，从政府行为角度探索。如李燕认为各地区政府围绕所在地区的特点与情况，确定数字乡村建设的体制机制，主导数字化基础建设与顶层建设，对于数字乡村建设具有决定性作用。其次，从政府与市场的关系方面阐述。如彭超认为政府需处理好与市场的关系，发挥政府在数字乡村建设方面的布局管理职能，为实施数字乡村建设起着战略性指导作用。

上述研究成果对阐述政府与社会力量在数字乡村建设的过程中发挥的作用具有较强的解释力，但是也存在不足。学界对数字乡村建设多是一种单方面静态分析，使得静态分析无法捕捉比对政府与社会力量在数字乡村建设中的差异化作用、突出政府在当前数字乡村建设中的关键性作用。在宏观制度环境相同、发展条件相似、起步时间趋同的县域开展数字乡村建设过程中，政府与其他行动者联结的不同程度所导致发展结果存在很大差异。因此，从政府与社会力量的两方角度协调递进分析二者作用，对于区分两者差异、把握关键主体极其重要。通过把握政府与社会力量差异化协调所衍生出的不同模式，比对两者差异，区分出对数字乡村建设起着关键作用的一方，总结出一条适合初期县域政府发展的建设模式是非常有必要的。只有对该问题作出清晰、科学的回答，推进数字乡村战略才不会走偏，才能真正使得县域政府走上正确的数字乡村建设之路。

因此，本文选择数字乡村建设条件类似却因所走实践模式不同而导致不同建设效果的毗邻县域—玉山县与余干县作为分析案例，基于在数字乡村建设发展中高效成功案例的运行条件与低效运用的经验总结，对比突出政府在数字乡村建设中的作用及重要程度，以克服和弥补以往研究的不足和局限，更有效地为数字乡村建设差异化发展的问题化解提供路径参考，以期达到进一步推动江西数字乡村建设、为数字乡村建设起步晚、经验缺乏的后起县域提供可参考性经验的目的。

二、当前数字乡村建设发展的主流实践模式

当前数字乡村建设发展模式多样，但大多围绕政府与社会力量协调进行，因此可根据政府与社会力量的主导程度分为两种主流实践模式。

（一）以玉山县为代表的政府主导、企业组织配合型方向的实践模式

此类实践以数字乡村建设体系为主攻方向，以现代化治理体系、治理模式为引领，以信息技术为载体，构建基础设施规划与顶层设计，以吸纳社会企业组织融入资本、技术等生产要素，开展数字乡村建设。

首先，玉山县政府高度重视数字乡村的顶层制度设计和基础设施规划制定。自2016年开始就制定了一系列相关行动计划—乡镇试点规划指导、农村电商平台针对性整合搭建规划、社会化数字服务统筹工作、信息化科技企业引资招标计划、专业化技术指导团队搭建、数字乡村建设领导小组与政府调研小组组建安排等等。其次，高度重视现代化治理体系与治理能力为引领，突出政府的作用。玉山县于2006建立了全国首个农村电商平台—四股桥乡“农民e家”信息化服务中心。随后在玉山县域的农村电商平台如雨后春笋般发展增多，随之引起电商市场竞争激烈、价格战层出不穷等等现象。玉山县政府积极出面协调整合，构建政府主导管理的电商治理体系，为乡村农民提供了优质服务。同时，玉山县政府积极组建数字乡村建设领导小组，推动建成智慧农业指挥大厅，落实“城市大脑”、“数字乡村一张图”的建设。最后，积极借力数字技术，吸纳社会企业组织融入资本、技术等生产要素。玉山县政府通过政府与企业组织合作投资建设柳林现代农业示范基地等现代农业基地，引进育秧育苗大棚、自动喷淋系统、自动温控系统、自动施肥系统等数字化技术。通过数字化运营，打造一个以政府主导建设、公司运营的可持续数字乡村生态发展新模式，助力现代农业产业链、专业镇、特色村落实建成，提升人民的获得感、幸福感。

（二）以余干县为代表的政府辅助、企业组织主导型方向的实践模式

此类实践以数字乡村技术建设为主攻方向，以全省数字乡村建设部署为引领，引进如阿里巴巴一系列互联网龙头企业的技术与资本等市场资源，整合利益相关主体的优势资源，以促进传统乡村向现代智慧农业转变和升级为目标，推动数字乡村建设良性发展。

首先，余干县根据省政府出台的《数字乡村发展战略纲要》进行战略部署，以建设数字乡村试点示范乡镇、村为载体推进数字乡村以点及面。其次，积极以当地优势农业资源与农业建设条件为基点，协调农民与企业的关系，主动整合农业土地、水利设施等农业基础设施，引进大型龙头企业。同时，积极鼓励电商企业自由竞争，放开流通营销、品牌打造等环节，推进数字技术的系统集成与综合运用，发挥综合效能最大化。最后，发展新型乡村建设点，以信息化数字技术为引领，招标企业投资,立足生态优势，瞄准全域旅游蓄势发力,以企业化模式进行管理，紧抓景区建设,助力数字乡村建设。

三、政府在不同发展模式中的作用比对

从以上归类的两种数字乡村建设主流实践模式，均是政府与社会力量在建设过程中不同程度主导的作用结果。两者模式各有优缺点，均发挥着政府的作用，但建设过程中的主导权却有所不同。一方模式是由政府搭建框架，根据政府的布局来吸纳社会力量合作；一方模式是由政府提供政策，企业来搭建框架、主导布局。显然不同的发展模式产生了不同建设结果—由政府主导的前者模式在当前数字乡村建设中有着明显的优势与更优的发展结果。为更好比对突出政府的作用，本部分将从乡村技术化革新、乡村营销体系塑造、乡村产业链打造、乡村经营队伍培养等四个数字乡村建设重要内容维度分析玉山县政府和余干县政府在数字乡村建设发展中的作用，对比突出政府在数字乡村建设中的重要程度。

（一）乡村技术化革新维度

政府主导型的玉山县在乡村技术化革新方面，主要是由政府布局，引进相关企业技术匹配布局需要。在此种情况下，玉山县围绕上层打造智慧农业指挥大厅、落实“城市大脑”，基于中层进行框架搭建、突出试点乡村—临湖镇和四股桥的亮点，筑牢基层5G、大数据等网络信息技术。因此，在后续的引资过程中，玉山县政府具有明确的导向，对于匹配布局需要的，进行政策支持导向；对于暂时不需要但仍有推动作用的，进行控制性引入。所以，玉山县乡村技术的革新针对性强、推广落实快，对于数字乡村整体布局更有推动性。

此时反观余干县，当地政府根据省政府部署安排，放开政策，吸纳信息化企业入驻，虽短时间有大量企业进入，可由于企业的盈利偏好性与市场入驻的标准模糊性，出现了渔业等优势资源利用率高、其他农业产品无法开展的情况，出现了数字技术应用软件大量出现、数字服务基础设施却跟不上的情况。整个数字乡村技术革新出现盲目性、无所适从的情况。

所以，在乡村技术革新方面更多是需要政府进行布局规划、引导。政府在其中起着全局谋划、整体指导的领导作用。

（二）乡村营销体系塑造维度

在乡村营销体系方面，两种实践模式均是主张借用电商网络平台进行针对性销售乡村产品。可在规章制度与营销针对性方面，政府主导型模式明显强于企业组织主导型模式。

玉山县政府虽早在2006年便建立了全国首个农村电商平台—四股桥乡“农民e家”信息化服务中心，在后续乡镇政府的引导下，发展至10个专业性对口农产品及附属加工品的电商平台。在玉山县政府长久以来的规制下，这10个电商平台服务各有侧重服务范围，可塑造性强。

走市场主导型的余干县虽引入建成了多个电子商务产业园，但由于对于市场的放任过多，使得电子商务平台的搭建多是集中于利润更高的工业服务而忽视了农业服务，这对乡村农业发展、农民生活水平提高没有实质性作用。同时，长期对电商企业规制的缺乏，使得电商企业破坏市场公平竞争、打压弱势农民的现象时有发生。

（三）乡村产业链打造维度

乡村产业链的打造作为数字乡村建设的重要内容，是乡村发展的重要保障。在乡村产业链打造方面，政府主导型模式虽弱于企业组织主导型模式，可前者所带来的社会效益明显胜于后者。

玉山县政府在乡村产业链打造方面，主要是通过搭建专业化技术指导团队为产业链延展布局。其所关注的焦点多在林下种植园产业打造，以期在保护生态林业的同时，为当地农民带来更多的经济效益；而余干县所关注的焦点在于部分乡村的矿产品产业链打造，以期通过工业加工企业延展产业链提供经济效益，这虽带来了巨大经济效益，可却忽视了乡村本身自然环境保护，这可能间接为未来的隐患埋下伏笔。由于两个政府在乡村产业链打造维度下发挥的作用不同，使得其乡村建设的效益关注点有所不同。

（四）乡村经营队伍培养维度

在乡村经营队伍培养方面，政府主导型模式远远比企业组织型模式培养得优秀。前者模式下的政府在其中发挥着关键性的全程参与作用，而后者模式下的政府作用发挥得微乎其微。

玉山县为推动乡村经营队伍培养，先后制定了一系列行动计划—专业化指导团队搭建、智慧农业指挥大厅推动建成、县委直属领导的数字乡村经营小组。在整个数字乡村经营队伍培养方面，政府从最初的部分参与到后来的全程参与，这极大保证了经营队伍的服务化与制度化。现今的县委直属领导的数字乡村经营小组实施分镇属派制度，分工负责经营各个乡镇级区域，在保证分工委派的同时，借用“城市大脑”与智慧农业指挥大厅，确保乡村经营既有特色又有效益。

余干县政府多是以农业集体合作社为单位，进行整体乡村经营管理，借助与企业组织的亲密合作关系，直接与其协商和开展乡村经营。可此种模式使得主动权掌握在企业手上，尤其是在面对大型龙头企业时，由于过多依赖对方，而使得乡村经营培养与管理多是需要企业的支持。

四、数字乡村建设差异化发展的化解路径

上文通过对数字乡村建设内容的四个重要维度进行比对分析，发现政府对于当前数字乡村建设的重要性是不可替代的。在现今社会主义市场经济体制下的中国，政府主导型的数字乡村建设模式更适应广大乡村建设条件。为更好化解县域数字乡村建设差异化发展问题，本部分将从因选择不同发展模式所导致的差异化与因未起步或起步晚所导致的差异化等两个角度来探索数字乡村建设差异化发展的化解路径。

（一）因选择不同发展模式所导致的差异化问题化解路径

1.稳定原有建设成果，转变政府指导思想

因选择企业组织主导型发展模式而导致差异化发展的政府应积极转变政府指导思想、突出认识政府在数字乡村建设中的重要作用。同时政府需积极与企业组织协商，稳定原有模式基础之上发展起来的成就。在原有建设成就基础上，转变政府指导思想，突出自身作用。

2.变革发展模式，充分发挥政府作用

政府需要积极变革发展模式，推动由政府提供政策，企业来搭建框架、主导布局的发展模式转变为政府搭建框架，根据政府的布局来吸纳社会力量合作的发展模式。在变革发展模式中，充分解放政府，发挥政府在数字乡村建设中的规划布局、制度规章设计、引导组织合作方面的关键性作用。

(二）因未起步或起步晚所导致的差异化问题化解路径

1.充分发挥政府布局规范与引导作用

县域政府要做好数字乡村建设上层设计，加大制度、机制的完善和创新，推动有关标准的制定和实施，加快推进农村地区基础设施建设，构建育才引才用才政策体系，为企业、高校、科研院所的进入营造良好的生态环境；乡镇政府应将国家大政方针与本地区农业农村特色有效结合，做好乡镇数字乡村整体规划，推动落实信息公开和共享机制，全力推进数字乡村建设；村组织应积极配合，全力做好数据的提供和对接，加大基层宣传，充分调动广大农民参与数字乡村建设。

2.加强基层党建，推动数字乡村建设

乡村基层党建是乡村振兴的重中之重，是政府推动数字乡村建设的前提条件。应该加强宣传教育力度，提升和强化基层党员自身思想意识。多学习党中央重要方针、讲话，领会中央在乡村发展方面的指导思想，并将基本的思路贯彻在数字乡村建设中，并予以落实。因地制宜，结合各村实际，进行不同形式和内容的教育、培训活动，将农村基层党员在数字乡村建设中的带头作用发挥出来。

3.注重数字乡村文化建设

注重数字乡村文化建设，提升村民综合素质，是实现乡村振兴、推动数字乡村的重要内容。加强对乡村文化宣传与教育培训，积极引导村民参与，丰富村民的精神生活。同时，数字文化宣传与培训的内容和形式要多元化、接地气，要让村民能懂、能学。

4.打造现代化治理体系与治理模式、提升现代化治理能力

玉山县以建设全域数字治理试验区为契机，落实开展智慧农业指挥大厅与数字乡村“城市大脑”建设，依托地理信息系统、大数据技术构建乡村治理数字化平台，整合归集涉农数据，实时监测农村生产、生活、生态情况，为实现数字乡村建设精准化提供数字化引擎。可以说，没有现代化治理体系、治理模式的打造，玉山县政府的作用是无法充分在数字乡村建设中发挥出来的。而这也是数字乡村建设需把握的关键—提升数字乡村经营管理能力，打造集信息综合展示、行业场景应用、条线业务监管、数据应用服务于一体的综合管理服务信息平台，进行全局化治理。

5.协调引导社会组织力量，聚焦乡村公共服务

服务既是过程又是发展的归属。协调市场中企业组织等社会力量，发挥企业组织在互联网建设与农业信息化方面的核心带动作用，鼓励传统农业企业数字化、智能化转型，引导推动企业加大应用技术的开发，以聚焦乡村公共服务，推动企业新科技、新技术运用于基层服务，对于数字化乡村发展、人民幸福生活具有重要意义。

五、结语

近年来，在技术与政策的支持下，全国各地数字乡村建设如火如荼。乡村信息基础设施迅速推进，农村电商不断迭代，以物联网、大数据、云计算、区块链等为代表的新一代信息技术在乡村建设中不断得到应用。正是在这样一个经济发展新常态的时代背景下，我国正面临着发展数字经济的历史机遇，如何利用好数字经济赋予传统农业的发展机遇，积极建设好数字乡村，是未来乡村振兴发展过程中亟需解决的问题。同时目前我国整个数字乡村行业处于起步阶段，即将步入高速发展期，伴随智慧城市向县域下沉，各县域政府成为数字乡村的推动主体。因此，我国目前数字建设的发展问题又可说是县域政府亟待解决的问题。

对于目前数字乡村建设的发展问题，主要表现在数字乡村建设差异化发展。而这也是本文一直在试图解决的问题。本文通过选取与以往研究不同的政府与社会力量协调看待分析结构，突出政府作用视角，探索出了差异化发展的可能性化解路径。对于因选择不同发展模式所导致的差异化问题化解路径，县域政府在稳定原有建设成果基础之上，转变政府指导思想，变革发展模式，充分发挥政府作用。对于因未起步或起步晚所导致的差异化问题化解路径，县域政府可从充分发挥政府布局规范与引导作用、加强基层党建、注重数字乡村文化建设、打造现代化治理体系与治理模式、提升现代化治理能力、协调引导社会组织力量、聚焦乡村公共服务等方面措施入手。

最后，数字乡村的建设是一个艰辛且漫长的过程，需要持续地努力才能取得最终的成功。基于政府作用视角下的数字乡村建设研究同样如此。所以，在以期本文能激起读者对政府作用在数字乡村建设中的重要性方面的认识、帮助当前中国数字乡村建设发展的同时，希望学术界有更多学者专家对此进行研究与完善。

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