新型城镇化进程中节约集约利用土地资源问题研究

青岛市即墨区自然资源局 侯海涛

通过多年的努力，中国经济发展取得辉煌成就。之所以能完成这样的壮举，要归功于粗放式发展模式。经过科学验证，可持续发展才是长久之道。土地是一类极其重要的资源，其利用率高低直接关系到新型城镇化建设好坏。现阶段，土地资源利用问题比较显著。要想高质量完成建设目标，需要从理论中汲取思路，从实践中积累经验，归纳出切实有效的土地资源节约集约利用策略。

一、土地资源节约集约利用的基本特点

（一）以提升“双效”为目标

近年来，用地越来越紧张。导致这种局面出现的原因有两个，一是城镇化建设速度过快，二是土地资源的利用率偏低。面对如此境况，国家提出“节约集约”的口号。要想获得预期效果，首先应该把握住目标。提升利用效率是其一，其二是增强土地利用效益。目标有一定难度，需从多层次、多维度考虑[1]。目标实现之日，一地多用局面形成之时。工作至此并未结束，还需要不断发掘土地利用的潜力，以便创造更多的价值。

（二）切实贯彻统筹兼顾方针

从表面来看，贯彻节约集约理念，使得土地开发强度显著提高。实际上，国家想借此手段促进节约集约目标的达成。当然，要控制好土地开发的度。倘若过度开发，住房紧张、环境恶化等问题也随之产生。正确做法是，协调好土地与社会、经济、环境之间的关系，避免进入误区。节约集约用地不代表肆意提升建筑密度，更不代表无限制地降低绿地的覆盖率。经过实践证明，倘若城市布局不合理、用地结构不科学，就算不断提高利用强度，依然无法获得想要的结果。总而言之，土地节约集约利用并不是单独存在的，要充分考虑城市的总体布局。

（三）合理区分方法及目标

在我国，地域差异比较明显。受社会、经济、环境等因素影响，土地情况大不相同。正因如此，土地节约集约利用才会表现出明显的差异。倘若统一规划、统一实施，就会导致部分地区的土地利用率急剧下滑。因此，在具体实践中，要懂得区别对待。要依托地方特色，确定土地资源节约集约利用方法及目标[2]。这只是第一步，还需要对过程投入更多关注。如出现目标不切实际、方法不合理，就要第一时间进行调整。经过一系列努力，真正实现因地制宜。

（四）利用过程具有动态性

随着时间的推移，城镇化建设脚步逐渐加快，不少城市完成现代化转变。经过实践证明，城镇化水平越高，土地利用程度就越高。由此可见，灵活利用土地很有必要，并考虑城镇功能变化，以及未来的发展趋势，这样才能让土地资源价值充分发挥。

二、土地资源节约集约利用问题分析

（一）发展理念错位

常言道：“理念决定一切。”树立正确的发展理念，才能实现土地资源的节约集约利用。从实践的角度来说，目标并未实现。原因无他，发展理念存在偏差。有些地方政府只顾着去做业绩，并未真正关心过农民。不得已，农民只能“弃地”进城，而不是“带地”进城。有些地方政府虽然注意到这一点，但是步伐迈得太大。新型城镇化建设绝非造城运动，一味圈地扩张，很难让土地利用率有所提升。还有一些地区政府，只想着将机关单位迁移至新区，没有考虑其他方面，白白浪费了大量土地。

（二）开发区粗放式扩张

当前，开发区已经成为城市标配。一般来说，开发区的规模比较大，需要划拨专门区域。对于如此庞大的工程来说，资金是必不可少的。实际上，资金雄厚的城市并不多。当资金供给不足时，开发区建设就会慢下来。资金链一旦断裂，施工建设就要停止。如此一来，土地就要处于闲置状态。不仅如此，土地分配严重不合理。非生产性用地占比七成，生产性用地只占三成，以至于投资倾向非生产性项目。

（三）市场机制未发挥作用

在土地资源配置过程中，市场机制应持续发挥作用。但事实并非如此，机制功能受抑制，以至于市场化不足。原本需要拍卖的土地，最后不得不采取划拨的方法进行分配。划拨范围比较大，用地量也会高得惊人。当然，不是所以地区都是划拨土地。在拍卖土地的地区，地价一直居高不下，这势必会造成土地资源被少数开发商握在手中。倘若短时间没有开发计划，土地资源就会被闲置。

（四）“两栖”占地严重

近些年，城镇化进程不断加快，使得更多农民享受便利。在购买城市住宅后，农民就会留在城市生活，农村宅基地就会闲置，“两栖”占地的局面就此诞生。倘若置之不理，土地资源就会被利用。在某些地区建起很多新型农村社区，但没来得及拆除老社区。很显然，这种做法不符合土地节约集约利用的要求。

三、土地资源节约集约利用的有效策略

（一）树立可持续发展理念

实现目标，理念先行。各级各地要摒弃传统思想，树立全新理念，以此推动土地资源节约集约利用。思想转型是一个漫长的过程，要紧跟时代、持之以恒。首先要认识到土地资源的价值，在发掘时不要过于看重GDP，而是以科学观引领发展。想尽一切办法，推动土地事业向集约型、质量型转变。在这个过程中，协调好土地与社会经济的关系，并充分运用科学技术，促进土地结构的优化。为进一步降低工作难度，需要发挥媒体的力量。全方位、全时段宣传报道，促进全员思想的转型。待科学认知形成后，就会下意识地节约土地、集约利用土地。

（二）完善城市土地利用规划

土地利用规划的重要性毋庸置疑，只有科学开展工作，才能确保土地资源效益最大化。在工作过程中，切记不可急躁，而应按部就班地推进。挑选精兵强将，成立规划队伍。全面搜集资料，并对其进行研判，依托分析结果制定规划方案。严格落实方案，可显著提升土地整合力度，从而发挥出产业集聚效应。随着工作的不断深入，产业布局问题逐渐减小，并且和用地之间的关系愈发紧密。当然，目标能否达成，还要看土地管理是否有效。重点关注城乡郊区建设，在吸纳农民的同时，控制好建设速度，以防粗放式扩张、盲目圈地等现象发生。如发现不好苗头，要多部门联动，突击整治，将影响降到最低。

（三）深化征地制度改革

征地制度关系重大，因此需要深化改革。具体操作是，合理区分土地属性，并将同一类土地放在一起处置，以此提升占用耕地的成本。不断优化土地价格政策，以此提高市场机制的功能性，以达到合理分配土地的目的。在分配工业用地时，一定要做好招投标工作。对招投标过程进行严格把控，以彰显公平公正性。在分配农业用地时，坚持统一管理、统一推进。除此之外，对现有土地税收制度进行深入分析，准确找到症结，进而采取补救措施。随着制度的进一步完善，带动增值税税率不断下降，财产税税率却显著增加。税率的变动，使得土地流转更加顺畅，最终实现提升土地利用率的目的。

（四）清理整顿闲置土地

对待不同情况，要采取不同策略。有一些开发区项目，在没有获得土地部门允许下，就已开始施工。对于这类项目，应坚决予以撤销。对于没有征得上级部门同意的扩建工程，坚决予以叫停，并将相关土地回收。对于经过审批的开发区，做好规划管理工作。工作主体一定是行政主管部门，要将权力牢牢握在手中。在开发区建设前，一定要结合各方面要素制定规划方案。在执行过程中，不断优化布局配置，以此彰显土地价值。对于长期处于闲置状态的土地，应及时回收清理，以此扩大耕种面积。

（五）建设新型农村社区

打造新型农村社区是新型城镇化建设的主旋律，在征得群众同意的情况下，才能稳步推进工作[3]。在建设过程中，应采取多种模式，更好地吸纳农民。农民无需背井离乡，就能享受一切服务。需注意的是，一定要做好新型农村社区规划工作，切实提高土地利用率。在我国，地区差异性比较显著，应秉持具体事情具体分析的原则。对于大力发展第二、三产业的地区，应适当提升社区的容积率，同时多建设高层住宅。对于主要发展第一产业的地区，要做好统筹规划工作。在处理荒地、山地、废弃地时，应秉持“占补平衡”的原则。当村庄整体迁移后，要立刻开展土地修复工作。

（六）建立健全长效管理机制

为切实提高土地资源的节约集约利用率，需要打造科学的长效机制。首先，建立约束机制。用地规模是控制重点，通过控制总量、刚性约束等举措，可有效避免过度开发的情况出现。严格审查新增用地申请，只有符合相关要求，方能予以通过。新增用地减小，土地利用率必然会显著提升。其次，建立考评机制。考核评价是检验工作成果的重要手段，也是优化土地资源管理的关键依据。采取定量和定性分析相结合的方式，以便获得更准确的结果。对于在工作中有突出表现的人员，除了要给予丰厚奖励外，还要将其树立成典型。对于消极怠工的人员，要在内部进行通报批评，以此消灭不良风气。最后，建立监管机制。依托现代技术，打造监管平台，对土地管理全过程进行控制。如发现问题，要第一时间采取行动。一以贯之，土地资源节约集约利用目标就可实现。

四、总结

土地是发展之基，用得好，新型城镇化建设效果就好，用得不好，建设目标就难以达成。土地资源利用并非一锤子买卖，不能脑子一热就下决定，而是在思虑周全后再采取行动。实际上，土地资源节约集约利用仍有很多不足，如发展理念错位、粗放式扩张、机制未发挥作用、“两栖”占地严重。这些问题会对土地利用质量效益造成影响，从而阻碍新型城镇化进程。要想打开眼前局面，需要坚持“六步走”策略，分别是更新发展理念、完善规划体系、优化征地制度、清理整顿闲置土地、建设新型农村社区、建立长效机制。