健全体制机制提升高校建设工程管理审计效能

陈少炎 李健

一、建设工程管理审计概念

建设工程管理审计是指对建设工程业务活动及其内部控制的适当性、有效性进行的确认和评价活动。该定义囊括了三个要点，即管理审计的对象、目标及方法。管理审计对象是建设工程，管理审计的目标是合法、合规、合理，管理审计的方法是对建设工程业务活动等过程进行确认和评价。周和生在《建设项目管理审计》一书中将管理审计定义为“审计部门依据国家及部门制定的规律法规、技术标准等，运用现代管理审计思想、技术和方法对工程项目建设全过程的管理、技术经济活动等进行监督和评价，并发表审计意见，从而促进项目各参建部门各司其职，共同规范管理，控制造价，提高投资效益和管理水平的审计业务活动”。通过对建设工程管理审计概念的理解不难发现，随着今后高校开展建设工程审计涉及的审计覆盖面和深度不断加大，管理审计将成为一种全新的现代审计方式。

二、高校开展建设工程管理审计的意义

1.响应上级号召

改革开放以来，我国经济长期保持高水平增长，国家综合实力大幅提升，人民生活水平得到了明显改善，社会各项事业取得了长足进步。当前我国正处于社会转型时期，为坚持国家治理现代化进程，国家在很多方面进行了大的变革。2015年12月中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，文件中提出要“着眼依法独立行使审计监督权，创新体制机制，加强和改进新形势下的审计工作，强化审计队伍建设，不断提升审计能力和水平，更好服务于经济社会持续健康发展”，教育部2016年印发了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》，要求各直属高校加强建设工程管理审计工作。为此，高校开展建设工程管理审计是积极响应国家及上级部门意见精神的号召，进一步提升高校基本建设工程管理水平的现实需要。

2.实际工作需要

鉴于审计人员是以独立的身份和视角对被审计单位及事项进行监督和评价，并不参与到具体的工程管理实施工作，审计人员有时会被视为一个“双手叉腰站着指挥”的形象，致使被审计单位和人员对审计工作的误解。当前高校工程审计工作存在着两种情形，一种是审计部门较为强势，被审计单位的审计事项均依照审计单位意见执行，导致被审计单位工作人员对自己本职工作积极性和主动性不足，对审计部门的意见和建议存在“依赖”心理，出现了“凡事找审计”的心态；另外一种是被审计单位较为强势，不严格履行工程管理过程中审计部门提出的审计意见，被审计单位未设置有效的内控制度或内控制度管理流于形式，审计部门职能极度弱化。开展工程审计适宜的做法应该是：在高校及各部门单位内部控制制度健全情形下，针对被审计单位及审计事项，从由审计发现指出问题并提出解决方案转变为被审计单位依据内控制度和相关管理办法对照工作中存在的问题，自我发现自行整改，审计部门则回归本职工作，主要负责监督、评价。结合当前高校开展工程审计工作的现状，开展建设工程管理审计是全面提升内部审计工作的新思路和新创举，是进一步强化审计监督职能的外在表现形式，从根本上有利于高校加强内部控制和管理监督，能切实起到“标本兼治”的效果，从以往的“他控”变为“自控”，强化被审计单位的自我管控意识。

三、关于开展高校建设工程管理审计工作的建议

1.努力创造良好的内部审计实施环境

领导重视是内部审计开展的前提条件，内审机构是在本单位的主要负责人的直接领导下开展工作，向其负责并报告工作。为此开展内审工作离不开单位负责人的重视和支持。首先应积极营造审计工作氛围和设置正确的宣传导向，使被审计单位和人员充分认识到审计工作的重要性和必要性；其次要适当拔高或突出审计工作定位，校领导班子应组织定期听取审计工作汇报，对审计中发现的重大问题提出整改要求；另外，应加强同被审计单位之间的沟通交流，扭转被审计单位的观念，使被审计单位认识到审计单位与被审计单位的目标是一致的，都是为了规范管理行为、提升管理效益、维护学校利益，这样才能避免审计人员孤军奋战，使审计工作开展更加顺利。

2.建立健全内部控制体系相关制度

内部控制是为了维护单位利益以及实现既定的管理目标从而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序及方法。学校层面和下属各部门均应建立内控体系，制定部门管理制度，各部门在进行业务操作时可对照相关管理制度进行自我检查评价，自我纠正，而不是出现问题等待审计部门介入后进行纠正处理；就建设工程而言，如工程项目立项阶段，学校层面必须严格执行“三重一大”决策办法；在工程招投标阶段，学校招投标部门应严格参照国家招投标相关法规执行，并设置国家公开招标限额下的工程项目招投标管理办法，从而规范限额下的工程项目招标工作；审计部门依据国家及部门相关法规及内控制度要求进行审计，针对审计过程中发现的问题提出审计意见和建议，做出审计结论，纪委及组织部门则参考审计结论对被审计单位及个人做出适当评价，切实发挥内部审计的作用。

3.提升内部审计队伍专业化水平

目前，高校开展内部审计工作主要涉及到三类人员：内部审计人员、被审计人员、中介机构工作人员。从开展审计工作的主体而言，主要应加强内部审计人员以及中介机构工作人员的执业能力建设。对内部审计工作人员，应着重加强专业技能培训，提高综合能力素质，做到 “打铁还需自身硬”，要沉下身子到现场、到具体的审计事项中去发现问题，解决问题；同时在内部职称评聘及岗位晋升上应对审计人员予以适当倾斜，避免出现审计人员在开展审计工作时瞻前顾后，担心遭受被审计单位或相关人员的“打击报复”。对中介机构工作人员而言，要求中介机构应具备较高的服务质量水平且公司内部应具备完善的管理机制，做到执业人员自觉维护和遵守相关从业准则，降低审计风险。

4.突出并抓牢建设工程管理审计重点

教育部2016年印发的《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》提出对建设工程审计的全覆盖，包括对不同来源的建设资金，建设工程各阶段的管理业务活动等均在管理审计覆盖范围内，该意见同时提出各高校应结合本校实际情况，有重点统筹推进建设工程管理审计全覆盖。如何突出管理审计重点，文章认为应牢牢抓住工程造价控制这根贯穿建设项目全过程始终的主线，对建设工程造价影响较大的业务及管理环节均应纳入当前管理审计工作范畴，重点包括八个业务及管理环节：投资评审、建筑方案及施工图设计质量、招标工程量清单及控制价审计、施工合同审计、工程变更及签证管理、工程进度款审核、暂估价材料及设备价格的审签、工程结算审计。以上八个关键节点基本包含了工程项目建设各阶段对工程造价影响较大的关键环节，将这些关键环节纳入当前工程管理审计工作范畴，并制定有效审计对策，则基本能实现建设工程管理审计的目标。