探究法治化营商环境的优化策略

辽宁省朝阳市委党校 郭廷晖

随着我国经济迅速发展，党和国家也高度重视构建与优化营商环境，同时对营商环境提出了向便利化、国家化方向发展的目标。但由于营商环境存在的问题造成对经济发展的限制，所以，深入分析法治化营商环境对国家发展有着极为重要的意义。

一、营商环境与法治营商环境

（一）营商环境

营商环境涉及较多领域，如文化、社会、经济与政治等多个领域。地区营商环境不仅会影响该地区招商引资状况，还会使该地区的财政税收、就业情况、企业经营与经济发展受到一定程度的影响。就整体而言，营商环境不仅能够体现地区与国家经济实力，更是提升地区或国家在市场上竞争力的主要方式。

（二）法治营商环境

法治化营商环境的根本是一套公正、有效且完整的法律监督程序，因法治具有强制性、权威性和稳定性等特征，可以为市场长期收益、利益与产权等给予一定程度且不可豁免的保护能力，同时也会对市场的营商环境造成严重影响[1]。因此，对法治化的营商环境优化势在必行，使其对地区经济发展起到促进作用。

二、我国优化法治化营商环境存在的问题

（一）政策法规体系亟待完善

优化营商环境是一个系统过程，涉及中央和地方层面，其中许多内容超越了地方立法的权限，优化营商环境立法、政策法规系统性仍然不足。一是营商环境法律缺乏顶层设计。法律层面涉及营商环境的内容分散在外商投资法、行政许可法、公司法、企业破产法、民法典等相关法律法规之中。目前仅有《优化营商环境条例》一部专项法规可提供最基本的制度保障，缺少一部具有高层级、总揽全国营商环境建设的专项法律[2]。二是营商环境法规制度“上下不齐”。以中小企业融资问题为例，金融监管部门强调信贷服务不允许额外收费，然而在银行中小企业融资过程中依旧存在着各种各样的收费项目，导致上级部门制定的政策无法在操作层面得到落实。三是营商环境政策法规“左右各异”。我国在构建法治化营商环境的过程中法律体系并不完善，地方营商环境建设的责任部门各自制定了针对营商环境从企业入场、经营，到企业退出市场的专项政策，然而各部门的营商环境专项政策要求不一致，尤其是涉及多部门联合办理的营商环境事项，往往出现办事流程不衔接，甚至“政策打架”的情况。四是营商环境政策法规“新旧不一”。营商环境作为新兴课题，其内涵、功能和要求正在研究和发掘，营商环境相关的政策法规也需快速改进更新。然而营商环境新政策迅速出台，旧政策规定清理不及时，制度文件清理力度不够，往往导致政策落实出现延迟，出现“穿新鞋走老路”的问题[3]。

（二）执法规范标准亟待统一

随着法治政府建设的深入，各级党委政府逐渐认识到法治化建设对营商环境发展的决定性、保障性作用，并且必须在法治化的前提下，它的开放性和稳定性才能有效协调起来。但法治化营商环境在实践中仍未解决执法标准规范不统一的问题。一是行政执法信息公开标准不一。一些行业和部门的执法标准和相关规定不公开、不透明，缺乏针对行政执法信息公开的制度规范和监督机制，导致目前区域间、部门间行政执法信息公开标准的巨大差异。二是执法规范性有待加强。现阶段我国政府部门执法规范性亟待加强，行政程序、行政行为和自由裁量权需进一步规范。三是行政执法监督有待提升。在优化营商环境促进经济社会高质量发展的新形势下，对政府部门执法行为和执法规范的监督有待推行，政府部门的行政权力需约束[4]。为确保用权得到有效监督，部分地方政府的权力清单和责任清单应继续清晰化、规范化、标准化地梳理并予以公布。

（三）市场主体地位亟待平等

在营商环境调研中发现超过六成的被采访者表达了对各类企业一视同仁、平等相待及促进各类企业公平竞争的期许。一是市场主体在市场准入退出方面存在制约限制。在经营主体准入方面，外地的私营企业、民营企业和外国公司进入当地市场时存在很多问题；在经营主体市场退出方面，市场主体救助和退出机制亟须改进，企业在退出市场后的工商登记注销、税费缴纳、企业信用修复等方面的配套机制需要完善。二是市场主体竞争公平性待遇存在差异。在关键资源获取、公共资源使用、融资信贷支持、政府补贴、优惠政策扶持等方面，民营企业、国有企业与外资企业或多或少都会存在差异。三是营商环境公正司法仍需加强。部分市场主体在项目审批、招商引资及税收征管中还存在寻租行为，政府部门和公权力部门的营商环境公正司法仍需加强[5]。

（四）企业投资信心亟待增强

政府的严格依法管理将促进企业之间的公平竞争，树立企业的投资信心。现阶段在持续稳定增进企业投资信心方面亟待增强。一是政策稳定性有待提高。政府部门需针对市场主体经济行为出台各种投资相关政策，然而“朝令夕改”“半夜鸡叫”等现象的频发，让企业家群体难以放心大胆做出战略性和长期性决策。二是产权保护仍需加强。创新型企业的核心竞争力就是独有的自主知识产权，当下侵犯知识产权和高质量专利及制售假冒伪劣商品的现象仍然存在。此外，保护市场主体经营自主权、保护各类所有制市场主体财产权等案件时有发生。三是营商环境社会监督机制有待进一步健全。由于行业自律和社会监督的不完善，营商环境监督机制主要以政府为主，政府监管主要还是处罚方式，因此亟须创新和完善社会监督体系，提升社会主体参与监督的积极性[6]。

三、我国优化法治化营商环境的实现路径

（一）加强顶层设计，形成统一的法规体系

优化法治化营商环境的起点是对政府权力运行规范的制度设计，即进行确权规制，核心是落实“法无授权不可为”的法治政府理念。政府作为规制机构集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权于一身，涉及面广，作用不一，程序各异，很可能会对企业或个人的权利造成损害。优化法治化营商环境应建立多层次、立体化、基于新时代社会主义市场经济体制特点，兼顾新产业、新业态、新模式的法律法规支撑体系。一是纵向加强顶层设计[7]。在外商投资法、行政许可法、公司法、企业破产法和民法典等全局性法律框架的基础上，根据优化营商环境的客观规律和发展趋势，针对具体领域的痛点和堵点推进投资相关法律法规的修订和废立工作，适时将《优化营商环境条例》上升为法律。二是横向增强法律法规的协调性。重视相关法律法规和政策制定的协调一致，处理好审慎立法和先行先试的关系，及时调整和清理阻碍营商环境优化的制度问题，对立法项目按照优化营商环境的要求进行全面清理，逐步构建起不同法律法规之间互相配合、互相支持的营商环境法律法规体系。三是提升法律法规和政策制定的精准性和有效性。在相关法律法规和政策制定的过程中充分考虑有关企业的实际情况，统筹把握出台时机，加强对政策的解读。在立法过程中应重视来自基层的现实需求和意见，以市场需求和公众满意度为导向，增强法律法规的连贯性和可操作性，兼顾立法目标与综合效益，注重与国际市场经济通行规则的衔接。四是营商环境相关法治手段保障改革应先行先试。在鼓励各地改革创新的同时，各级政府及时制定和完善改革创新容错免责机制，人大通过授权暂时调整有关法律规定等形式为改革提供有力的司法保障。

（二）坚持依法行政，规范政府的执法行为

优化法治化营商环境离不开对政府权力运行机制的维护，要实现“把权力关进制度的笼子”，需对规制者本身加以有效的规制，也就是用权规制。一是明确用权规制的边界。通过加强行政执法队伍建设，严格、公正、文明执法，不断提高执法能力和水平。创新监管手段，积极探索包容审慎监管，根据不同的行业部门、不同的发展阶段，依据法律法规动态调整监管措施，降低企业合规成本，持续激发市场主体发展的活力和动力[8]。二是进一步压缩自由裁量权。各级政府在执法过程中需始终秉持客观中性原则，保证执法不越位、不错位、不缺位，同时克服选择性执法与运动式治理。现代信息化手段为执法信息公开提供了技术层面的支持，通过推广执法过程的全记录，能有效提升行政透明度和政府公信力，持续压缩基层执法过程中的自由裁量权，形成规范的行政执法行为。三是推进“互联网＋监管”。综合运用新技术手段实现对违法违规行为的早发现、早提醒、早处置，提高监管的及时性、精准性和有效性。充分融合信用监管、“双随机、一公开”监管、综合执法、日常巡查、重点检查等监管方式，强化执法力量的综合协调，加大监管信息共享力度，提升监管水平，消除监管套利现象。畅通基于移动互联网的行政执法申诉渠道，优化完善行政复议机制，促进公正文明执法。

（三）涵养法治精神，增强企业家投资信心

营商环境优化基础是加强市场主体的投资信心，其中优化法治化营商环境应以企业家为主体，以保证市场主体的合法权益和化解商事纠纷的高效性为导向，保证企业生命周期内的所有制经济主体都会受到法律平等保护。一是给予平等准入条件。对不同地区的所有制市场主体进行平等对待，国家层次需及时发布市场准入负面清单，同时降低投资创业的门槛，地方政府需继续提高服务效率、优化工作流程，为投资创业提供良好的法治环境。二是维护公平监管环境。放弃争取“政治洼地”的一贯想法，对监管方式进行创新、建设公平市场环境，为企业进行持久创新与创业提供帮助。严格遵守竞争原则，对外资与内资、国企与民企、外地与本地企业一视同仁，为市场主体搭建“无事不打扰”的公平监管环境。三是实施高效司法服务[9]。以“AI＋司法”辅助判决等新技术缓解日益繁重的基层司法工作，提高司法审判和执行效率，避免因诉讼拖延而影响企业生产经营。在服务范围上实现与国际接轨。建立知识产权边境和刑事保护合作机制。加强对司法活动的监督，在高效司法的同时确保司法的公正和权威。

（四）重视政务诚信，提升各级政府公信力

现代市场经济本质上是信用经济，一个地区社会信用水平的高低直接影响到地区经济和社会发展的质量和后劲，政务诚信则是社会信用的重要支柱。在新时代加快完善社会主义市场经济体制的过程中，各级政府仍然承担着繁重且复杂的指导、协调功能，在优化营商环境的同时维护好政务信用显得尤为重要。一是提升政策的稳定性。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。通过扩大信赖保护原则的适用范围，约束“新官不理旧账”、政策“一日游”等逆法治现象。二是保障企业家的人身财产安全。依法审慎使用财产性强制措施，继续推进涉企业家冤假错案的甄别工作，让企业家在司法案件的审判中感受到公平正义。三是营造可预期的司法环境。构建权责明晰、权责统一、管理有序、监督有力的审判权运行机制，让审理者裁判，由裁判者负责，严格法律适用标准，统一裁判尺度。对诉讼标准和工作要求进行标准化管理，确保裁判尺度的公平统一，实现对市场主体的平等保护[10]。

四、结束语

健康有序的营商环境是我国市场经济实现高速发展的必然要求，更是一个地区竞争力体现。因此，为了能够有效优化法治化营商环境，需要从全面清理有碍营商环境的政策文件及证明事项、加强营商环境的立法及制度建设、加快政府职能转变、实现有效政府治理、规范行政执法等方面为我国的法治化营商环境优化提供强有力的支撑。