推进城市风险治理现代化问题研究∗——以济南市为例

中共济南市委党校济南行政学院 马晓黎

一、推进城市风险治理现代化的必要性

在党的第十八届中央委员会第三次全体会议中提出城市是国家治理的重要组成部分，是国家治理的落脚点，要大力推进国家治理体系和治理能力现代化。城市是心脏，是生产、消费、服务的集大成，也是所有精神文化的凝聚地，所有权力的集中体现。沿着近几千年的发展，城市同人类由简单到复杂，由低级到高级，但在当今社会经济发展日渐加快的盛况下，产生了公共卫生问题、住房问题、食品安全问题、环境保护方面等各种大问题。城市管理还存有高成本、低效率、多层次等特点，并没有特别完善化，推进城市治理现代化刻不容缓。城市风险治理是实现国家治理现代化的重要途径之一。改革开放之后，我国的现代化已经是世界上最大规模化、短期内急速发展的典型国家，成功从世人眼中认为乡土气息浓厚到现今现代化鲜活城市的发展行列中。从生活变为城市化是为实现我国全民小康的奋斗目标，但随之而来的各种城市风险，比如人口爆发、社会环境杂乱以及城市环境的空洞孱弱，导致一系列非常严重且还在持续更多的情况发生。我们的城市安全受到自然和人为的很大威胁，单说这一世纪以来，“非典”“汶川”“新疆暴乱”还有去年爆发的全球性新冠肺炎疫情等，直接影响着城市的正常运作。我们要认真对待城市风险，推进城市风险治理现代化非常重要。

当前国内外形势趋于复杂，全速发展的城镇化，使经济社会发生了很猛烈的变化，网络社会的来临，都给城市防范和化解重大风险带来了方方面面的挑战。对比传统风险管理，风险治理现代化是从救治到防范，从政府为主导到社区、社会、基层协同治理，从一元到多元主体，从传统技术到大数据、AI技术，从条块分割到以属地为主的信息互联互通统一管理平台，从行政命令式到法治保障、法律调节的转变，做到“人人有责、人人尽责、人人享有”。这是保障济南市民生命财产安全，有利于推动济南市高质量发展，实现国际化大都市的目标，建设“大强美富通”“韧性济南”，推动济南市治理能力现代化的需要。

二、推进济南风险治理现代化存在的问题

“五个济南”发展中面临的地理人文环境的改变、跨河风险、公共卫生、高技术、思想认知等主要风险交织，具有集中性、活动性、迭加性、区域性特点，以更快速度、更多样渠道、在更大时间和空间范围内进行非线性、连锁性、跨时空的连接传播。当前济南存在以下问题：思想观念上，重突发事件救治，轻风险防范；以政府为主导，多元参与不充分；社区主体地位不突出，缺乏系统性、战略性、协同性；科技应用不广泛，缺乏大数据、AI技术、云计算等风险监测手段；缺乏从市、县区、街镇、社区（村）一体化风险管理平台。

（一）风险治理体制机制不健全

推动城市风险治理现代化更需要政府的扶持，到目前为止还没有成型的法律法规。城市更深一步地发展进步单靠政府的扶持远远不够，没有办法满足社会和市场，而且政府现在拥有的城市风险数据资源还不足，需要扩充的空间比较大，一些市场的主体还没有参与到城市风险数据的发掘工程当中。城市风险治理缺乏系统化的观念、体制以及组织。需要改变观念，从改变风险治理工具的错误认识，需要从各方面角度看风险治理，比如，整体性、协调性以及系统性等等方面。加强信息技术的创新及应用，更需要风险治理的价值理性，推进社会主体甚至到每个市民参与到其中。

（二）技术落后，风险信息不全面

济南市风险治理暂时还没有完全覆盖全市，风险治理还没有跟互联网、大数据、云平台进行结合。还没有完全意识到大数据能够有效推动城市风险治理的现代化，监管层面还没有达标，城市规划，管理等方面没有形成规范化以及系统化，应用范围很狭窄，只是在硬件、平台及基础建设方面徘徊。风险治理现代化远远不够，面临着多方面因素制约它的发展，而且有很多的难题没有得到解决。风险治理体制不完善。

（三）社会人民群众风险防范意识缺失

近年来，城市自然环境、公共卫生、公共交通以及公共安全等领域的风险不断上演，逐渐由非常态化演变成常态化，给城市治理带来了治理困扰。从济南市城市风险的发源地看，城市治理的脆弱性地带属于风险经常“光顾”之地，而这些边缘角落处于政府无力管辖地带。就人民群众而言，当城市风险爆发时，人民群众如果危机意识强、应急处置训练有素的话，则可以在专业应急人员到来时，及时抑制或消灭突发事件的蔓延趋势。下面是济南市人民群众参与风险的治理能力非常落后的根本因素：

1.群众预控意识不强

风险治理体制中，广大群众的参与感越来越少，被限制了资格。所以很多市民覆盖城市风险治理方面的认识有很大的不足，参与的积极性更低。就算参与了也是一种摆设，达不到理想的目标。并且因为市民对风险治理的参与意识的缺乏，对风险方面更是没有警惕性，接受不了风险带来的诸多问题。

2.群众应急技能差

UlrichBeck教授认为无论是在任何时代，人类的能力在应对风险时都可以是一样的，因为要想生存下去必须要有一定的能力。人类的能力，可以帮助他们战胜凄凉的社会环境，也能够预见和承受一定的风险，当今城市风险社会中最有用的就是自身及政府政策方面的加成能力。所谓风险治理能力就是群众生存在城市就必须要拥有的城市风险治理的知识技能、推断力量以及专业素养。而能够严重影响济南市推进城市风险现代化的最主要因素就是济南人民的风险治理能力是否足够合格。但是，目前济南市大多数人民群众识别、防范风险的专业知识及技能严重不足，对危机的征兆反应不敏锐，缺乏自救互救能力，限制了其参与风险治理的有效性。

3.互动机制缺乏

城市风险治理中的互动机制，即政府与人民群众之间的城市风险沟通关系，良好的城市风险交流，可以减轻危机发生时人民群众的心理焦虑，达成应对风险共识，进而促成人民群众有效参与。在风险沟通的全域中，以信息为线索的风险沟通是极度缺乏的。应对城市风险需要建立政府与人民群众的信息要对得上。城市风险的有效预控有赖于对信息的处理、加工以及研判，而风险信息的来源除了政府组织自行收集外，更需要社区组织人民群众的充分提供。人民群众不仅作为城市风险的受害者，也充当着城市风险信息的反馈者。由于城市风险治理中政府与人民群众、社会组织的互动机制不健全，导致一些城市公共安全信息无法在风险形成初期及时传递到政府，致使政府风险治理决策的滞后，不利于城市风险的快速应对。

三、推进济南风险治理现代化的建议

坚持居安思危、思则有备、有备则无患；推进风险治理现代化要以防为上、救次之、戒为下；以数字化、现代化、常态化、法治化、规范化为原则，提出推进济南市风险治理现代化的具体路径：

（一）形成风险治理文化

首先需要改善风险治理的意识问题。从教育宣传风险知识方面入手，从前的教育及宣传方式过于落后，太过于简单，需要改革。依据济南市这些年的发展特点和方向，社会的具体构成，跟新媒体达成合作。在风险治理的教育和态度方面需要更深度地创新；其次是需要对社会主体的各个行业里群体进行风险治理现代化的培训。针对不同行业、不同职位相对应的操作及管理风险节点进行详细的统计，并进行系统化的培养风险治理的意识，加强认识。风险管理意识要普及到每个员工，让每个人都有自觉意识。需要创立风险治理的管理流程的管控。需要寻找更多的方法对风险管理的知识、流程及核心信息的培训；最后，每个人都需要安全的环境和健康的身心。所以重点加强个人的危险行为造成的连贯性风险，不能让个人问题变成社会问题。怎么去规避风险，大事化小。

（二）深化体制机制改革

济南市政府的角色定位应从全面的控制转为导向和服务，确保城市公共利益的最大化。在治理理论的作用下，政府的部分职责如生产职能应逐渐转移给非政府部门，包括企业、社会组织、利益团体等。政府需要将采纳市场化的手段，对城市中的不同公共物品采取不同的供给方式，一方面，收费物品的供给可以以委托、承包、合同、特许经营等方式交由企业或社会组织进行承担，政府只是负责对其行为结果进行验收及监督，其中较为常见的一种城市管理模式是采取委托授权管理模式，将城市管理的某种职责权限委托或授权给某一社会团体或市场主体，由其依法行使相应的管理权限，可以应用在城市居民小区管理、户外广告管理以及固体废弃物管理等涉及公共利益、公共空间的领域；另一方面，对于公共资源和纯公共物品的供给，政府作为提供者必须负责向社会提供一定数量和质量的物品。城市政府除了需要承担起单独提供公共产品及服务的职责，还须与企业、社会组织合作协商，结成公私合作的伙伴关系，在不同的制度安排中担任不同的角色，采用复合的方式分别扮演安排者、生产者，充分利用市场资源来提供公共服务。

（三）推动风险治理多元化

1.树立合作治理意识

政府对于城市的管理，从最早的统治管理到管理，再从管理到现今的治理管理，协同合作、携手治理等字眼已经成为政府与市场与社会以及群众之间的平稳发展关系中的重要要求。所谓风险意识就是对于风险如何形成以及风险如何演变，然后成为某一种功能的政府、群众以及各界社会组织的主观性认为。济南市政府一定要从发展战略决策的最高点上加强城市风险意识，在有行政行为之前优先考虑城市风险预防控制的理念机制，才能更好更有效地预防控制城市风险。对政府层面来讲：一是要强化济南市风险治理的责任意识担当，结合所有部门的资源整合内容，设立一个城市风险信息防御控制的协作及共享机制，建构济南市政府及各级部门单位的城市风险责任网络，再完备相关的执法纪律问责机制，落实贯彻且长久发挥城市治理风险制度不可撼动的地位威严，务必让城市治理风险变成济南市政府行政工作当中的常规。再来就是确立济南市政府与群众及社会各界组织的合作治理共同意识，因为人民群众决定城市发展走向。诱发城市风险的原因有很多，绝大部分时候是无法预测的，也有一定的多变化性，最主要的是人民群众是否会重视城市风险主要取决于政府的治理城市风险的能力大小。济南市政府要在做城市风险预测备案、发生后的应急处理手段以及在经历城市风险之后政府对于重建恢复方面的态度和力度上，要让人民群众认识到自身的重要性。与此同时，济南市政府可以制定一定具有专业参考性，仔细精细的城市风险治理现代化方案，为预防控制方面提供科学的技术性建议，大力研究系统的城市风险管理，要全面发挥济南市政府内外的政策咨询机构的专业优势。

2.完善法律体系

要达到完善的济南市风险治理体制，更需要法律的保驾护航。市民参与其中的保障，能够划分政府和个人的职责义务，人民是有着主导地位的，人民也更有资格坐上这个位置。当前，国家已经发布并实施了一些法律法规，从中已经明确制定了社会组织及个人有义务关注并参与到风险事件应对工作当中，也是一种原则性的规定，可是对人民的权利、责任及方式的界定不是很清晰。想要达到让广大人民积极参与到风险治理体制当中，需要拥有合理有效的法律保护，而是政府从公共安全治理的层面上开始入手，让人民参与其中的实践上升为法律化。另外，从一些在城市风险治理发达的国家学习经验，结合我市的独特发展趋势，及时有效地完善相关的法律法规，让人民参与风险治理有法律保障。

3.强化风险文化教育

ScottLash教授认为如果有极度自觉的风险文化意识就可以轻松避免风险，所以为了能让风险被人们意识到是风险，就必然要着重培养济南市人民的风险文化教育，有必要让人们有自觉行动的意识才可以。所以，为了提升济南市人民的预防和应对能力以及认识到危害的意识，济南市政府必然要增加对于城市公共安全的文化教育各方面的投入。在实施过程中，可以建设专门的城市公共安全项目的财政预算机制，落实并保证公共安全教育工作的物质基础，准确下达政策扶持，全面建成济南市城市公共安全宣传的教育体系机制。让城市公共安全文化教育进入各个校园文化里，在高中小学开设有关的通识教育活动课；提升应急管理专业人员跟队伍的专业教学质量，开设相应的比较系统性又专业性的针对性培训，培养高素质高质量的专业应急处理人员；对于一般民众采取相关的技能训练和应急培训，拔高一般民众面对偶发城市风险问题时的良好应对能力，最大程度上减少其带来的威胁。可以多多利用社区、社会媒体媒介等手段形成济南市的优质城市安全教育环境氛围，让安全意识牢牢印刻在群众的意识里，让人们自觉规避风险。

（四）风险治理社区的重要性

我们要突出社区在城市风险治理中起到的重要作用，拓宽济南市人民参与到城市风险治理的现代化机制。利用互联感知、大数据分析和智慧决策等高技术应用，根据济南市风险治理和社会治理共同发展的需求，时刻把握济南市人民对城市风险治理方面的相关要求，对于决策上要更加精炼细致化，要让济南市人民监督济南市政府的城市风险治理，让济南市人民从中得到安全感和幸福感，让他们看到自己的价值。其次就是动员机制的完备，建立相关的智慧社区平台，创设社区风险治理产品的应用情景，让社区拥有公共的服务、管理及安全，带动济南市各界社会组织和群众的活力，促成济南市风险治理社区动员。

关于城市风险治理的相关理论上，一直都有科学性和民主性两种不同的声音。崇尚科学的一方认为多引入一些现代科学技术、相关专业的专家等，根据济南市城市风险有太多的不稳定因素，要尽可能地提升其专业科学权威的因素，防止济南市在来日爆发各种风险而带来一些损失。另一边推崇民主性的一方则认为城市治理风险问题不单单是关乎科学，跟人民群众的义务权力也是紧密相连的。城市风险不单单是关于技术类的问题，还是关乎到伦理价值的民众性问题，必须要有人民群众参与还要有民主的协商过程，更需要其主体间的协同合作。所以，想要做好济南市风险治理现代化，就要避免过度自负现象，抛开理性技术和理性工具的枷锁，对群众予以一定的尊重，互相理解支持，协同合作，携手一同，让科学性和民主性的城市风险治理现代化达到一定的平衡状态。

（五）构建一体化风险管理平台，现代化风险管理

1.以城市风险信息的整合促进监管现代化

要建立现代化监管机制解决城市风险治理的资源碎片化的问题。要从根本上根据现代化的平台建构协同监管、联合惩戒、多元共治等联动机制，完备好综合监管机制，才可以达到以物联网、AI人工智能等优质技术为支撑的及时告知、及时反馈、及时跟踪的现代化监管机制随机评估公示。

2.以行业风险的现代化处置提升监管的专业化

优化公共交通、公共停车等信息平台，推进综合交通出行信息发布应用，完善出租汽车信息，研究建立互联网统一叫车平台；建设智慧河长综合管理平台，全面支撑河长制落实、城乡中小河道综合整治和河道长效管理；推进绿化市容和环卫专业网格化系统建设和覆盖，加强各类业务管理信息系统整合和数据挖掘应用；建设市、区、街镇三级城市治理执法综合指挥平台建设，逐步实现网上统一办理业务流程和系统功能。

3.以信用信息的监测、评估和奖惩实现监管信用化

做好济南市的城市风险管理信息舆情监督管理，利用现代大热的大数据跟人工智能技术，对垃圾处理厂和地下交通基础设施等敏感城市风险治理事项，实时关注其舆情情况，然后分析数据，进行一定的判断。从而找到一定的规律，并且准确预测趋势，才可以稳住社会风险评估，增强济南市城市治理风险现代化的制度需求，做到有监测、有分析、有预案、有机制。想要减少治理成本，提高治理效率，让人们生活在幸福安全的城市里，就必须要运用智能化技术及其产品来使济南市风险治理能做的更加细致，完善。所以济南市风险治理机制要有一次革新，探索政府和社会资本合作的有效方式，以更专业更有效的现代化方式，就是所谓的市场化的方法来提高济南市风险治理能力，既减少成本还可以避免济南市风险治理现代化建设时出现的一些弊端现象，以防浪费城市风险治理的公共资本。所以，要处理好成本与收益的关系，制止形式运作，不去结合实际真实情况的推进城市风险治理现代化。