我国土地分区利用问题及建议措施

东北农业大学公共管理与法学院 廖祺，孙泽锴，付华清

一、引言

土地分区利用既是土地利用规划的重要构成，又是适度开发与合理利用土地资源的重要方法，还是选择土地用途和调整土地利用措施的重要依据之一[1]。随着我国土地分区利用的不断发展，产生了城乡土地缺乏协调、“土地城镇化”快于“人口城镇化”产生用地粗放等一系列问题，现结合国土空间规划、用途管制等，以采用综合治理的方法并提出相应解决措施。

（一）研究背景

党的相关会议提出要优化国土空间开发格局，全面建设小康社会，促进生活空间宜居适度、生产空间集约高效、生态空间山清水秀。其中分区利用在社会经济发展战略和生态文明建设中具有基础地位[2]。

当前，不同单位对于国土空间有着自己的利用方式，进行着不同的分区，如自然分区、农业分区、经济分区、生态功能分区等。这些不同分区在结构、功能、结果方面均存在不一致的现象，直接影响着地区发展。

（二）研究方法

本文采用了文献资料法、定性分析法、对比法等主要方法。

文献资料法即搜集相应客观资料对研究对象进行充分详实的了解；定性分析法通过一定量了解，然后根据研究者的主观分析判断对研究对象发展趋势、性质进行预测的分析方法；对比法是将所要研究的对象与其他研究领域近似的对象进行分析比对，最后得到研究对象性质与特点的方法。

（三）研究目的

土地分区利用是以土地的自然属性和经济属性为基础，根据自然和社会经济条件、土地利用方向和土地利用程度的区域差异性，按照土地的不同基本用途划分区域，其过程遵循耕地红线原则、因地制宜原则、切实保护生态环境原则和集约利用土地原则四大原则，且以研究农业类型的空间分布、分析地区土地可持续利用、宏观引导大尺度上的地区土地利用管理、科学指导地区稳定发展为目的[3]。随着国家不断将土地分区利用思想融入国土空间规划，且作为土地利用总体规划的重要部分，其重要程度不言而喻。但随着土地分区利用的推进，上级政策制度并不能完全与土地分区利用相匹配，且土地的分区利用并不能完全按根据不同土地的性质而因地制宜利用，所以在土地分区利用过程中会产生一些列问题，针对这些问题可以采取相应的措施以缓解或解决。

（四）研究意义

土地作为人类赖以生存和发展的载体，需要人类采取合理的方法去利用和使用土地。土地分区利用的多元化，不仅积极促进了我国经济的高速迅猛发展，也产生了一系列问题。构建协调、高效、环境友好的国土空间格局、实行土地用途管制综合治理，对于协调我国主体功能区划与土地分区利用产生的问题有理论和现实意义。

二、土地分区利用产生的问题

（一）城乡土地缺乏协调

由于我国的经济发展迅速，导致城市发展速度也急剧加快，但乡村发展速度仍旧缓慢。城市发展势头迅猛使得建设用地不断被开发。城镇化建设的过度开发，已有的城市土地并不能满足城市建设用地的需要，导致部分耕地被占用。总书记在建三江平原考察的时候的时候提出：“中国人必须把饭碗牢牢地握在自己的手里，而且碗里装的还必须是自己的粮食。”因此我需要贯彻牢牢坚守18亿亩耕地红线，并保有一定量耕地以实现我国口粮绝对安全。绝不能因为城市建设而侵占农业用地，尤其是耕地；同时也要保证城市建设用地数量，确保城镇化进程中有足够数量的城市土地。

（二）城市土地城镇化快于人口城镇化

伴随着我国经济与科技的高速发展，城镇化已成为大势所趋。在这一过程中农村人口不断向城市进行转移，不开避免的就是大规模的土地开发利用，然而开发商为寻求利益最大化而直接忽视了这一过程中实际转移的农村人口数量，盲目进行土地开发，导致大规模土地闲置。陆大道院士提出“土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度”[3]。通过对2001年-2011年数据的整理及对比也不难发现土地城镇化明显快于人口城镇化。

在土地分区利用过程中，造成人口城镇化快于土地城镇化的原因主要有以下几点：1、国家建设重心转移、国际战略格局变化促进土地城镇化快于人口城镇化发展；2、政府管理体制改革、行政区划调整直接减小了土地征收征用过程中的阻力[4]；3、近些年城市建设用地市场行情较好，导致盲目开发城市建设用地，投入过多资本及劳动到城市建设用地市场。

（三）分区结果不同影响区域发展

我国目前空间规划与布局的层级结构和编制标准不统一、编制管理机构分散，因此常常造成空间规划布局的内容相重叠、目标相矛盾。不同的分区在分区结构、功能、结果中的不同，直接影响着未来所在区域的发展方向。以往各种分区，如农业分区、城市分区、生态分区有的部分存在相互重叠和互相“打架”现象，因此产生较多冲突和矛盾，导致有些用地得不到合理有效利用。[5]

三、解决措施

（一）协调城乡土地

要解决好城乡土地相协调的问题，就要遵循土地科学有效利用的基本原则：农业优先和统筹安排各类用地相结合。国家从宏观上进行调控，在进行土地利用规划时首当其冲应将粮食生产用地的结构布局进行合理安排，且必须保有适量耕地而维护我国粮食安全；其次城市土地保证既不能盲目追求经济效益侵占农业用地，还要保证城市有足够的土地可供使用。

在进行国土空间规划时，城乡土地并不能从单一方向考虑，而是应该把两者看作一个有机统一的整体，既要考虑到个体利用的局限性，还要考虑到两者的统一关联性。

（二）土地用途管制，严守耕地红线

随着城镇化进程的发展，土地利用分区后出现非粮化、农业用地转为其他用地等问题逐渐显现。总书记曾说过我国必须要把饭碗牢牢握在自己手里，那就要坚决杜绝这种情况的出现。18亿亩的耕地红线是我国不能触碰的底线，不仅要严格坚守红线耕地，还要保有更多耕地，这就需要对土地用途进行管制。耕地非农化的主要原因是农户或者企业为了追求更高的利益，而将耕地转化为其他用途用地,而这与我国的政策背道而驰。

加强土地分区利用监管，以保有在土地利用分区后拥有适量农业土地。在开展土地用途管制时，可以在源头上进行严格把关，将农用地转化为建设用地需要预先进行审批，对于不合理的转化应直接从源头处抹杀；其次加强对农户、企业的法治教育，让其了解耕地对于我国的重要性和转换耕地用途的严重性；最后，对于转化耕地，违背我国方针政策、知法犯法的行为绝不姑息。

（三）防止土地城镇化快于人口城镇化

严格控制建设用地，优化空间布局。由于对人口城镇化的过量估计，导致土地大量城镇化，与此同时也伴随着部分农用地转化为建设用地，过大的土地城镇化就会使建设用地粗放低效。国家进行国土空间规划时应充分考虑这些因素，首先明确“房子是用来住的，绝不是用来炒的”这一观点；其次，严格把控大中小城市与各大城市群之间的关系；最后，优化土地利用结构与布局，以便土地供需状况与我国城镇化进程相契合，既能保证城市人口有适量的房子可供居住，还要使土地城镇化快于人口城镇化这种情况不复出现。

（四）国土空间统一规划，杜绝分区边界重叠

刘小平曾说过：“空间规划作为一张蓝图的底图，任何规划需要在其上进行合理布局安排，不能突破其基本限制。”如今我国的空间规划作为底图，将有利于与其他规划的合理衔接。将我国空间进行统一规划，即能将我国土地作为一个整体因地制宜合理利用、合理分配，这就能最大限度的避免由于土地单独分区利用而产生的分区边界重叠引发的土地利用低效等一系类问题。国土空间规划既能单独考虑土地分区的集约性、适宜性，又能将我国领土作为统一蓝图充分规划。

（五）结论

针对土地分区利用产生的问题，总结如下：

对于土地分区利用产生的问题，并不能单一从国家方向考虑，国家是主体，进行宏观上方针政策的制定和把控；其次也需要社会和个人的努力，社会层面应该起到辅助国家方针政策落实的作用；最后，个人层面特别是农户，提高个人的知识水平程度、对国家号召的响应程度以及对法律的掌握程度，对国家和社会下发的方针政策积极响应并落实。对于这些问题，可采用不同的手段，如经济、行政、技术、法律等手段，统一调整规划；与此同时，可采用国土空间统一规划、对土地用途进行管制等多方面的方法，结合上述不同的层面、不同的手段综合治理、综合规划。