关于加强船舶污染物接收能力监管的思考

宋朋飞，韩俊松，陈益春，刘 奡，董祥武（辽宁海事局，辽宁 大连 116001）

一、我国港口船舶污染物接收现状

船舶污染物接收情况在全国各地基本类似，各港口残油、油泥和含油污水接收设施较为完善，但有毒液体洗舱水、生活污水、消耗臭氧物质和废气清洗产生的残余物、固体散装货物残余物等其他污染物接收效果不理想[1]。2019年1月至2021年11月，国际海事组织共接到船舶对污染物接收设施不足的投诉报告292起，其中对我国的投诉有49起，占比约16.8%，投诉涉及青岛、大连、宁波、上海等多个国际贸易大港，这一数据也反映出我国港口船舶污染物接收能力存在不足的问题[2]。

二、法律法规关于港口义务和监管职责的要求

（一）港口船舶污染物接收设施配置的义务主体

根据我国有关法律、法规和规章的规定，配备足够的船舶污染物接收设施是港口、码头等单位的法定义务。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第六十九条规定港口、码头、装卸站和船舶修造厂必须按照有关规定备有足够的用于处理船舶污染物、废弃物的接收设施，并使该设施处于良好状态。《防治船舶污染海洋环境管理条例》（简称《防污条例》）《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》也有类似的规定。

目前，我国很多沿海港口、码头不具备船舶污染物接收能力，港口、码头通过与船舶污染物接收单位签订委托协议将接收业务委托给船舶污染物接收单位。法律并未禁止这一做法，这种做法可以视为港口、码头履行船舶污染物接收义务的一种方式。作为船舶污染物接收义务主体的港口、码头应当对其委托的船舶污染物接收单位进行把关，确保船舶污染物接收单位具备充足的接收能力。

（二）各有关部门的监管职责

根据有关法律法规，生态环境部门、交通运输部门和海事部门应在船舶污染物接收设施规划、建设和运营的不同阶段从不同角度进行监管。

在规划、建设阶段，《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第十四条规定，建设港口、码头应当设置与其吞吐能力和货物种类相适应的防污设施。现有港口、码头未达到前两款规定要求的，由环境保护主管部门会同港口、码头主管部门责令其限期设置或者配备。因此，生态环境部门对船舶污染物接收设施的建设与配备有监管职责。

在港口、码头工程竣工、验收环节，交通运输部门验收港口、码头配备防治船舶污染的设备设施，验收的内容应包括：船舶污染物接收设施；船舶污染物监视设施；船舶污染应急设备、器材。

在港口、码头运营期间，港口、码头为到港船舶提供接收污染物的服务是港口经营服务的一部分。《港口经营管理规定》要求港口经营人落实船舶污染物接收设施配置责任，不得拒绝接收船舶送交的垃圾、生活污水、含油污水。交通运输部门是港口经营行为的主管部门，应对港口、码头是否配备接收设施，并提供接收服务进行监管。

《海环法》和《防污条例》要求海事部门对港口、码头的船舶污染物接收设施的配备及运行状态进行监管。这种监管实际上是船舶污染防治监管的一部分，船舶污染物是否合法排放，必然涉及到岸基的一侧，即港口、码头是否为船舶提供充足的接收设施。《海事权责清单》中也明确了海事部门的此项权责，即：检查港口、码头是否配备与其装卸货物种类和吞吐能力相适应的船舶污染物接收设施，或是否有其他替代措施满足在港船舶的排放需求。

三、港口船舶污染物接收能力管理中存在的问题分析

（一）港口、码头污染物接收能力不足

虽然法律、法规要求港口、码头配备与其装卸货物种类和吞吐能力相适应的船舶污染物接收设施，但港口、码头在船舶污染物接收设施方面的规划、建设和实际运营是脱节的，有些港口、码头在建设阶段配备了船舶污染物接收设施，但在运营阶段并未投入使用。很多港口、码头采用与船舶污染物接收单位签订委托协议的方式达到配备接收设施的要求，但委托的单位的实际接收能力不足。例如，全国绝大部分港口并不具备固体散货洗舱水接收能力，在实际操作中也基本没有对固体散货洗舱水进行接收。国际防止船舶造成污染公约（MARPOL公约）附则V和国家标准《船舶水污染物排放控制标准》要求不含危害海洋环境物质的固体散货洗舱水应在距领海基线12海里外排放。在中国沿海航行的船舶往往在无法允许排放的海域全部排出这些洗舱水，而排放海域距领海基线不足12海里就属于违规排放。客观地说，港口没有接收船舶固体散货洗舱水能力是导致此类违法排放的重要原因。此外，很多港口、码头在船舶有毒有害物质洗舱水、船舶生活污水的接收设施配备方面也存在不同程度的不足，这些都给航运公司和船舶造成了很大的困扰。

（二）船舶污染物处置能力不足

现在很多港口、码头不具备船舶污染物预处理能力。例如，由于港口、码头不具备船舶含油污水预处理能力，船舶污染物接收单位只能将接收的含油污水留在船上或排到临时储存罐中，这直接影响了船舶污染物接收能力。由于本地缺少含油污水处理设施，大量船舶含油污水需要转移到外地处理，含油污水运输产生的费用会转嫁到接收费用上，这极大地增加了船舶污染物接收成本。现在含污油水的接收费用在全国各地的差异很大，价格从每吨50元到每吨700-800元不等，高昂的处置费用也严重打击了船舶合法排放污染物的积极性，给航运公司增加了负担，影响了航运营商环境[3]。此外，船舶污染物的异地转运也增加了监管的难度，导致污染物非法排放的风险上升。

四、加强港口船舶污染物接收能力监管的建议

（一）加强对船舶污染物接收设施的监管

1. 要求港口、码头公布船舶污染物接收设施配备情况，包括自有的船舶污染物接收设施的配备情况或委托船舶污染物接收单位的设施配备情况，让航运公司与船舶充分了解其停泊和作业码头的接收能力，避免由于船舶与港口和码头沟通不畅导致船舶污染物无处排放。

2. 海事部门对船舶污染物接收设施配备情况及运行状态进行监管，包括港口自有接收设施的配备和使用情况；接收船舶污染物种类和接收数量能否满足到港船舶需求；船舶污染物接收后是否进行了合法的转运和处置；船舶水污染物监管联单和危废联单是否正常运行等事项。

3. 通过信息通报和联合执法实现各监管部门对船舶污染物接收能力的全链条闭环式监管[4]。在港口、码头建设项目的规划、环境评价、建设、竣工验收以及营运期间的各环节，各部门协同合作，堵住监管漏洞，使船舶污染物接收设施的规划、建设与运营使用不脱节，真正发挥作用。

（二）积极推动建设本地船舶污染物处置设施

船舶污染物的处置能力直接影响到船舶污染物的接收能力，建议配备本地船舶污染物处理设施能极大降低二次污染的风险和船舶排放污染物成本，提高船舶合规排放污染物的积极性。考虑到新建处理厂资金投入较大，可以在政府主导的基础上，适当引入民营资本，鼓励私营企业参与公共基础设施建设。同时，积极推动现有污水处理厂通过新增处理设备，打通船舶污染物处理渠道，提高船舶污染物本地处理能力，解决本地船舶污染物处理能力不足的问题。

（三）适时修订相关法律法规

现有法律体系虽明确了港口、码头配备船舶污染物接收设施的义务，但在具体条款中，没有明确港口、码头必须有效运行配备的污染物接收设施，上述内容应当在法律、法规修订中进一步明确。目前船舶污染物接收能力的相关标准仍然是交通运输行业标准，缺乏强制性，未来应推动将相关标准升级为强制性的国家标准。

（四）不断改革完善船舶污染物接收的运行机制

近年来，在长江沿线以及上海黄浦江等区域，已推行船舶污染物免费接收的机制[5]。这对于建立船舶污染防治长效机制具有重要意义。未来，建议探索支持这些做法的运行机制，逐步将好的做法在全国推广。

（五）不断创新监管手段

在监管方面，海事部门应总结推广先进的管理手段，并在此基础上不断创新，提高监管水平和效率。例如，长江沿途城市使用电子联单帮助各监管部门获取船舶污染物的接收、转运、处置实时情况[6]；广东海事局开发的“海事之眼”系统将海事信息和海事监管事项整合在一起，能够实现对船舶污染物接收作业的远程监管，以上做法极大提升了监管效率。

五、结语

船舶污染物接收能力是衡量港口船舶污染防治能力的重要指标。针对目前港口船舶污染物接收能力方面存在的问题，海事部门应加强和完善对船舶污染物接收能力的监管，与各监管部门联合执法，共同督促港口、码头和船舶污染物接收单位履行船舶污染物接收义务，进一步提升辖区船舶污染防治水平。