构建洋山港区域海事联合监管机制推动长三角海事一体化融合发展

周国辉，周 军，袁乾鹏，沈高瀚，宋丽展

长三角海事一体化融合发展，是落实长三角区域一体化发展国家战略以及构建长三角世界级港口群、推进长三角港航一体化发展的题中之义，而开展区域海事联合监管机制研究及试点则是实现一体化融合发展的必由路径。

《交通强国建设纲要》明确指出，要依托长三角世界级城市群，建设国际海港枢纽，推动大数据、互联网、人工智能、区块链、超级计算等新技术与交通行业深度融合，推动绿色发展节约集约、低碳环保。《长三角一体化发展“十四五”实施方案》《长三角地区一体化发展三年行动计划（2021—2023年）》提出共同建设水上长三角，探索建立区域港航一体化治理体系，建立健全长三角海事信用管理合作机制，构建江河海协同的全要素“水上大交管”监管体系，完善跨省水陆运输、跨省油气管道输送等危险化学品协同监管和风险防范机制。上海市《“十四五”时期提升上海国际航运中心能级规划》（以下简称《规划》）中更是直接指出，要进一步完善水上安全风险管控体系，建立完善长三角区域海事一体化融合发展机制，逐步推进区域通航安全规则衔接和船舶交通协同管理。

《海事系统“十四五”发展规划》明确指出，要推动长三角海事一体化融合发展。推进“零距离”的一体化政务服务体系，打造“深融合”的一体化规划统筹体系，构建“高效率”的一体化现场监管体系，建设“高水平”的一体化生态保护体系，实施“无差别”的一体化信息标准共同体系，促进区域海事融合发展与长三角一体化发展同频共振。《中共交通运输部海事局党组关于推进长三角海事一体化融合发展的意见》从“创新区域一体化协调机制、提升数字监管能力水平、提升水上安全区域协同能力、强化区域生态环境共保联治、推进船员队伍发展、优化营商环境”等6个方面提出了原则性要求，进行了顶层设计，制定了24项针对性举措。

上述重要规划文件均强调区域一体化、协同化的发展方向，可以预见，长三角地区必然是一体化融合发展的引领示范区域。作为水上安全监管职责的主要承载者，海事机构在长三角地区要进一步适应各级规划文件对长三角一体化建设的要求，要率先在长三角区域内推动海事一体化融合发展，就必然要推动建立区域联合监管机制。

积极探索找准洋山港水域海事联合监管切入点

长三角区域海事联合监管是一项需要长期推进的工程，结合现状，在洋山港及周边水域开展区域海事联合监管有较大优势。

上海海事局的探索为区域海事联合监管工作奠定了基础。上海海事局积极落实部海事局关于长三角一体化工作部署，在“十三五”期间，牵头建立了长三角区域水上应急合作机制和江浙沪鲁四地跨区域渔船海上搜救联动机制；在交通运输系统内率先推行“证明事项告知承诺”，并在长三角推广；承接部海事局“交通强国试点”任务，在长三角区域开展“陆海空天”一体化海事监管体系、绿色航运海事治理示范区、航运营商环境海事服务样板区交通强国建设试点等。

2021年，上海海事局制定了长三角一体化研究的实施方案，从“实现口岸监管一体化、实现交通组织一体化、实现船舶检验一体化、实现安全管理一体化、打造绿色航运示范区、实现政务受理一体化、打造船员队伍建设先行区、实现航海保障一体化、实现水上搜救一体化”等9个方面，制定了21个研究项目，涵盖所承担交通强国建设试点任务的全部内容。

上海海事局还结合辖区实际，提出了以“四区”建设为牵引，对标国际最高标准、最好水平，加快形成“发展两翼，提升中段，走进深蓝，服务全国，迈向世界”的发展布局，紧扣“高质量”和“一体化”两个关键，积极融入长三角区域一体化发展战略。在《上海海事局建设洋山临港海事创新试验区实施意见》中提出开展长三角区域海事“安全联管、政务联办、应急联动”机制实施研究。先后开展了长三角区域“不停航办证”工作机制研究、长三角区域船检互认、长三角证明事项告知承诺制度推进等研究工作，为区域海事联合监管工作奠定了基础。

洋山港及周边水域区位优势突出。洋山港地理位置特殊，行政隶属于浙江省舟山市，实际大部分开发运营由上海市相关单位主导。在水上安全管理方面，涉及上海和浙江两地的海事、交通港口、海洋渔业、公安、海警等多家单位。因此，洋山港及周边水域作为长三角海事一体化融合发展试点，开展相关事项“安全联管、政务联办、应急联动”具有天然的区位优势。

近年来，洋山港海事局注重加强与舟山海事局沟通交流，先后组织开展了干部交流、联合巡航执法等活动，同时，针对客运船舶管理建立了《洋山—舟山客船一体化监管协作协议书》。另外，针对洋山镇砂石运输船舶管理，将船籍港管理与现场监管相结合，与浙江相关海事机构开展了联合执法。这些工作都为在洋山港及周边水域开展区域海事监管合作积累了宝贵经验，起到了良好的探索示范作用。

区域海事联合监管的需求切实存在。洋山港海事局于2020年9月至10月就“海事跨辖区‘安全联管业务联办’”对89家航运公司开展了问卷调研，问卷设置了13个问题，共回收有效问卷89份。调研结果反映，参加调研的船舶管理公司对于在洋山港及周边水域开展海事联合监管有较为明确的需求。

调研中，相对人反映目前面临的主要问题包括：跨辖区业务需要向多个海事机构申请、海事机构重复检查过多、跨辖区办理业务不便捷、业务办理或执法检查标准不统一、业务办理或检查结果不能互认等（见表1）。

表1 调研中相对人反映面临的主要问题

对于海事开展跨辖区合作，相对人最感兴趣的业务主要包括：到港船舶检查结果互认，清污协议“一次签订、区域通用”，长三角海事业务实现“异地申办”，船舶登记业务的跨辖区协同、实现不停航办证，其中“到港船舶检查结果互认”得到最多人的支持（见表2）。

表2 调研中相对人反映对海事开展跨辖区合作最感兴趣的内容

在被问及跨区域海事联合监管面临的“最急迫”的问题时，有效问卷中多人提及“检查结果互认”。关于海事区域联合监管的相关意见建议，在有效问卷中“长三角内海事业务可以互相办理和认可”提及较多，另外有效问卷中多次提及实现信息共享、申报结果互认等意见，与上述列举的举措基本一致。

此次调研反映出相对人在洋山港及周边水域内办理海事业务仍然存在一些不便捷的情况，同时相对人认为海事跨辖区的监管还有可以改进的空间，对在洋山港及周边水域开展海事监管合作有切实需求。

统筹协调分步推进洋山港及周边水域海事联合监管工作

在洋山港及周边水域内开展海事联合监管，必须立足实际，满足安全监管要求，并结合相对人的实际需求以及相关工作的开展情况，推动洋山港及周边水域海事联合监管工作稳步有序开展。

洋山港海事局作为洋山港及周边水域海事联合监管机制的主要执行机构，可以从以下5方面推进工作：

一是进一步强化顶层设计。坚持问题导向和目标导向，以与周边海事机构开展合作为基础，建立联合监管协作机制，开展定期研讨会商。在长三角海事一体化相关规划、计划的框架下，科学设定近、中、远期计划，统一发展目标，明确重点任务及其牵头单位和完成时序。在通航管理、船舶交通管理系统（VTS）管理、应急处置、安全管理、污染防治、政务办理等各专业领域与周边海事机构尽快对接，加快出台船舶船员电子证照（多证合一）标准，推广船舶开航一件事做法，建立专业领域人才培训交流机制，加强与引航机构、航运企业、高校交流互学，定期开展区域海事业务研讨、互授培训。在适当时机建立多层次人才短期互派交流学习机制。

二是推动安全联合管理。建立船舶交通管理协调机制，加强洋山港及周边水域VTS联合管理研究，从有利于船舶交通流组织和管理的实际需要出发，科学制定通航安全管理规定，合理安排甚高频（VHF）频道资源，建立对接融合覆盖区交管协调机制。统一规范船舶交通管理，构建洋山港及周边水域统一的船舶交通管理规则和标准，选取有需求的交通密集区域探索推行区域内一次报告。研究船舶进出港报告与VTS动态报告整合。构建区域航运公司安全管理体系审核协作机制，推行更加便捷的航运公司安全管理体系审核“注册制办证”。开展水域巡航联动执法，制定边界水域协同执法方案，推进交叉巡航机制建设，科学配置巡航执法资源。制定年度联合巡航巡检计划和工作方案，对船舶定线制水域、干线航路、港外锚地、水上交通密集区等开展联合巡航执法行动，组织开展海空立体联合巡航。

三是健全应急联动机制。按照“属地为主、强化协同、就近就便、快速高效”的原则，提升洋山港及周边水域恶劣气象应对、水上突发事件应急处置、船舶污染事故应急处置、涉渔船舶遇险救助等方面的综合能力，在信息资源共享、搜救演练演习、搜救人才培养等方面加强交流合作。探索建立洋山港及周边水域海事机构联席会议制度，定期或不定期召开会议，研究区域内水上搜救重大事项、难点问题，总结区域内水上搜救成效，跟踪落实联席会议议定事项。强化海事管理机构与属地政府应急管理部门的对接，充分利用各方面优质力量和资源。加强恶劣气象水文信息共享，优化台风、大风、能见度不良等恶劣气象水文条件下的协调预警机制。做好水上突发事件的信息通报和协同处置，相互配合做好跨搜救责任区渔船险情应急处置。积极开展搜救业务交流合作，进行搜救业务研讨、短期挂职锻炼、专题攻关研究，互相学习借鉴工作理念、技术和经验，共同进步提高。根据需要，联合开展综合和专项搜救应急演练，检验合作机制运行情况，提升协同快速反应和应急处置水平。推动新装备、新技术在水上搜救工作中的运用。

四是试行海事政务服务信息共享。以“一网通办”“一网通管”平台推广运用为契机，探索海事监管信息数据的纵向统一和横向延伸，实现区域间、海事机构与地方部门间的政务服务信息全方位共享。在行政许可、行政处罚、行政强制方面研究形成统一的标准，打造标准化海事安全服务站（中心），对跨辖区运营的船舶、航运企业推出就近受理、异地办理、联合办理和结果互认。探索构建基于信用管理的新型海事监管机制，拓展信用信息在跨区域海事监管中的应用，探索形成洋山港及周边水域的失信联合惩戒机制。

五是推动航道、锚地等资源共享。推动航道、锚地等公共设施建设与港口规模协调发展。建立与邻近海事管理机构辖区水域航道、锚地共享共用机制，及时公布航道、锚地技术参数和使用情况。做好洋山港及周边水域港口航道、锚地水深等通航尺度核定测量，着力优化水域航标配置布局。统筹优化港口应急防备资源的合理分工和配置，减少重复投入。建立港口应急防备资源统筹调派机制，加强船舶污染防治联防体建设。

实现洋山港及周边水域海事联合监管是一个长期的过程。根据洋山港及周边水域实际情况，建议采用分批次、分步走的形式，选取部分业务为试点，逐步推动区域联合监管工作。

第一步，确立短期任务清单。依据工作的紧迫性及可行性，可以将区域联合监管的相关内容进行有效划分。对于相对人呼声强烈的、具有可操作性的项目，如“安检复查异地港办理”“到港船舶检查结果互认”“清污协议‘一次签订、区域通用’”“海事业务实现‘异地申办’”等事项，洋山港海事局可与舟山海事局共同研究，通过完善工作流程或推行监管结果的区域互认，可以在短期内快速推进。

第二步，完善中期推进规划。目前，交通运输部海事局正在开发完善的“一网通办”系统逐步开展船舶、船员电子证书的研究。这些工作一旦落地，能够有效解决部分相对人反馈的无纸化网上申办问题，为船舶管理公司提供便利，为洋山港及周边水域海事业务联办提供良好的技术支撑。近年来，海事机构通过将“容缺受理”“证明事项告知承诺”等服务举措与海事信用信息管理系统相结合，为信用评级较高的优质船东提供了一定的便利，未来可以尝试在完善信用评级的基础上，继续在洋山港及周边水域推出更为便利的举措。洋山港海事局可以以临港新片区为依托，积极落实上级部署，在“减材料、减环节”等方面加强研究，探索推出更为便捷的服务举措。

第三步，建立长期研究计划。在2020年开展的调研中，相对人反馈的“明确洋山附近可供油作业锚地船舶”“船舶登记流程的简化”等意见具有一定的研究价值，但因其牵涉面较广、实现难度较大，需要在上海海事局甚至交通运输部海事局层面开展研究，短期内难以实现，故可以纳入长期研究规划。又如“政府主管部门之间的信息互通、相互认同”“非注册地主管机关必须承办的海事业务能全国联网联办，逐渐淡化辖区概念”等意见，短期内难以实现或不具备可操作性，但反映了相对人对于海事监管发展的期待，具有一定的研究价值，可以建立长期研究计划，研究相关建议的可行性，推动海事监管效能的提升。