风险社会视阈下的公共危机协同治理：关键要素及实现路径

孙 哲 李宝怀

(延安大学 政法与公共管理学院，陕西 延安 716000)

一、风险社会与公共危机协同治理

伴随着人类社会的发展变化，风险也逐步呈现出“人化”的特征，而当这种“人化”的风险常态化存在并开始成为主导风险源时，风险社会就产生了。风险是指影响未来事件/行为及结果的某种不确定性，它是关于某一事件/行为发生的可能性及其对发展目标的影响的描述。[1]而风险社会则是指在人类追逐现代化过程中，由于人类活动、技术进步、社会结构变动等造成的，“人化风险”超越自然风险成为社会风险主导并常态化、普遍化存在的社会形态，即充满风险的社会。在风险社会中，内外部环境的变化和社会资源配置的改变极易造成风险的异化，这种异化具有两面性：一面可能成为未来社会发展的切口，一面可能演化成公共危机。风险社会就像是堆满火药的仓库，它永远都会被标上危险的印记，但没有火花它就不会爆炸。这就像风险和危机的关系，风险是危机的前奏，危机是风险的外化，风险相较于危机，更具有隐蔽性、基础性，危机相较于风险，则具有更强的突发性、破坏性。

风险到危机的转化从来都不是一蹴而就的，风险源只有碰到催化剂才会引发公共危机事件。对我国而言，飞速前进的现代化进程将全球化、转型期、人与自然关系等高度浓缩的催化剂投放到现实世界，使得风险转化率大大提高，造成各种问题、危机层出不穷，这给传统工业社会沿袭的危机管理模式带来了极大挑战。海量“人化”风险的出现直接导致了现代社会中公共危机的非线性变化，传统的单向化、、静态化的公共危机管理模式无法应对这种挑战，具备多元主体、网络结构、动态行动特征的协同治理模式成为风险社会中应对公共危机的必然选择。

当然，风险转化率的提升也不仅仅意味着公共危机事件数量的增多，后现代化的风险往往还具备更复杂的表现形式和多样化的内部结构，这种不确定性也会在转化中改变公共危机的结构，使其更具破坏性和跨域性。危机性质的改变加大了危机管控的难度，然而由于公共资源的有限性，传统的公共危机管理的领导者——政府已经不足以单纯依靠个体的力量为社会规避风险，寻求同其他主体的协同，形成风险共担、危机共治、社会共建、成果共享的公共危机治理格局，形成令各方相对满意的方案。

从风险到危机、从管理到治理、从领导到协同，风险社会种种公共危机带来的全新挑战需要一种新的社会治理范式来应对。恩格斯也曾在《反杜林论》中提到“许多人协作，许多力量融合为一个总的力量，用马克思的话来说，就造成‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”[2]因此，为更好达成风险善治，推进危机治理能力现代化，我们需要了解开展协同治理的现实环境，并对协同治理的关键要素和类型进行分析，同时制定相应措施以保障危机状态下的协同结构的稳定。

二、公共危机协同治理的基本类型

(一)协同治理理论在我国公共危机治理问题中的适用性

协同治理理论是协同学理论与治理理论的融合，具备环境复杂性、对象多元性、系统运行波动性和不确定性等特征，适用于分析复杂、开放系统中的不稳定问题。于我国而言，协同治理理论作为舶来品，其诞生于西方社会高度市场化、工业化、城市化和民主化的环境之中，其是否适用于我国的公共危机治理还要具体审视当前的公共危机管理环境。

从制度环境上看以“一案三制”为核心的公共危机管理模式的建立，即制定修订应急预案，建立健全应急体制、机制和法制。[3]使我国的公共危机治理能力有了长足的进步，但还存在权责不等、统筹困难、协调发力等问题，利益相关的主体众多且结构复杂；从社会环境上受到政府职能和社会结构的影响，呈现出“政强社弱”的特殊格局，政府和社会的关系面临着长期的调试。社会主体间处于不平衡状态，经济和社会转型的现实背景又加剧了这种不平衡；从文化环境上看，漫长的封建历史塑造了大一统的文化背景，统合文化的背景又给社会结构带来了稳定和延续。但在风险社会和公共危机的叠加效应下，这种集权传统极易造成危机治理制度性的失灵，甚至是“有组织的不负责任”。[4]从技术环境上看现代化把风险社会带到这个时代的同时，也用信息技术重塑了这个时代。信息时代的到来改变了原有的社会发展模式，也同样给公共危机的协同治理带来了可能。简单来说，信息技术的进步解决了公共危机协同治理的两大障碍——信息传递和信息共享。

结合公共危机治理的现实环境分析，我国的公共危机管理环境具备复杂性、开放性、不稳定性等特征，具备将协同治理理论引入公共危机治理研究的条件。不过值得注意的是，在我国制度环境相对稳定，社会环境和文化环境短期内无法改动的具体背景下，技术环境势必成为危机协同治理的突破口，在现阶段的危机治理中扮演更重要的角色。当然，更多是为协同治理的发展提供了适宜的环境，要真正完成协同治理范式的建构还需要结合具体的行动方式来争取更多的要素支持。

(二)公共危机协同治理的类型

公共危机协同治理的特征之一就是多元主体的良性互动，不同类别的主体之间的相互联系塑造了三种不同的协作类型：基于权威和利益的政府内部协同、基于需求满足和共同进步的社会内部协同以及基于公共利益和权责分担的政府与社会协同。

1.政府内部协同

现代社会中技术的进步极大增强了群体联系的密切程度，公共危机也随着人们之间密切的交往具备了跨域性、扩散性的特征。风险社会中公共危机的跨域性传播往往会超出传统的刚性行政区划或部门分割从而产生危机涟漪效应。跨域性的危机需要不同层级、不同区域、不同职能部门的政府之间开展联合行动，这种政府内部的协同治理关系也具备三种形态：一种是上下级政府或部门间的纵向协同，这种协同模式通常基于高等级政府的行政命令和科层制结构带来的政治压力达成，其核心是各级政府间公共权力的合理配置；第二是同级政府或部门间的横向协同，这种协同模式是地方政府基于成本——效益的分析，在考虑个体利益分配的基础上达成的，其核心是央地之间和地方政府之间的行为博弈；第三是不同层级或不同行政区划的政府或部门基于地缘政治和区域经济发展的考量主动达成的，其核心是在现有政治环境下如何创设协同机制和处理公共责任。在我国特定的治理环境中，都侧面说明无论是现在还是未来，政府都会是公共危机协同治理的核心，而政府庞大的组织规模和复杂的组织架构又说明了公共危机治理的效果必然取决于政府的整体效益，高度适配政府间协同关系是政府整体效益的保障。

2.社会内部协同

各种社会组织在无政府参与的状态下自发的以协同方式组织起庞大的社会网络结构，调配社会资源、集中力量以期消除危机状态、恢复社会秩序的行动能够很大程度上降低危机的破坏性。萨拉蒙甚至这样评价公民社会：如果说代议制政府是18世纪的伟大发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。[5]P76公民社会组织具备科层制政府无法达成的组织弹性，同时扁平化的组织结构赋予了公民社会快速的反应能力，在危机感知和行动速度上具备独特优势。除此之外，公民社会中庞大的组织数量和灵活的组织体量也使得公共服务的个性化配比成为可能。当然，受社会结构和成长时间的制约，我国的公民社会还处于成长阶段，公共资源和公共权力的短缺成为社会内部协同承担更多社会治理事务的掣肘。

3.政府与社会协同

在风险社会中，公共危机的外部性和公共性特征得到了加强，任何一场公共危机都需要全社会的协同作战。公共危机治理整体性协同是指全社会共同参与,通过建构社会治理网络结构吸纳行动要素，在平等基础上制定共同规则达成协同的形态以预防、应对和消除危机。这种协同的类型从主体上看包含了政府、市场、社会三大领域中的所有组织和个人，从目的上看是为了追求善治的达成和维护公共利益，从手段上看主要利用互联网等信息技术，从框架上看趋向于将多种要素和主体纳入网络化的治理结构。

与传统危机治理模式相比较，市场和公民社会的加入弥补了政府的不足，市场配置资源的效率、社会提供服务的态度成为协同治理的有益补充，社会生活三大领域共同承担社会治理的责任，共同抵御风险社会的危机，共同提升协同治理的能力。

三、公共危机协同治理的关键要素分析

公共危机协同治理本质上是在风险社会中受公共危机直接或间接影响的，各社会主体在相互信任的基础上，共同行动规则的约束下进行信息共享及资源整合的行动集合及追求危机善治的要素机制，它能给我们提供一个在现在和未来风险社会中分析总结社会公共网络在危机状态下治理能力的理论框架。对于协同治理框架的构成要素，有学者从协同治理理论机理出发认为“作为显性因素的利益状况、作为隐性因素的社会资本、作为共享因素的制度和信息技术是协同治理的三大影响因素。”[6]还有学者从资源整合和组织能力发展角度出发，认为“主体组织要素、共同价值目标要素、引导舆论媒体要素、法律制度和技术要素”[7]是协同治理理论的四个关键要素。公共危机协同治理是在社会危机状态下利用协同治理理论来达成治理目标的延展性理论，其更强调实践中的行动效益。美国学者帕森斯就认为“一项行动在逻辑上包括行动者、目的、处境和规范性取向四个方面，而行动手段不能是随意挑选的，也不能完全取决于行动条件，而是受到独立的、明确的选择性因素的影响。”[8]行动是危机协同的核心环节，是多元主体追求公共利益达成的关键一步，结合协同机理和行动实践的双重角度，我们认为作为行动支撑的资源、作为行动基础的信任、作为行动保障的规则、作为行动依据的信息就成为影响公共危机协同治理的四个关键要素。

1.资源：行动支撑

公共危机事件给社会带来的严重影响多数是源于短时间内的物资挤兑，风险社会中的危机相较以往更具突然性和严重性，短时间内消耗的资源数量相较于传统社会也呈指数型增长，保证应急资源的持续有效供给和区域均衡调配就成了决定危机治理效果的关键要素。资源的本质是一切可利用的物质形态的总和，但公共危机治理中需要的资源囿于危机类型和特征的限制，呈现出更细致的专业导向，如公共卫生危机中更需要医疗资源，经济危机中更依赖金融资源等。在高度专业化的现代社会，精细的社会分工使得不同主体掌握了不同类型的资源，呈现出明显的技术化和知识化特征，这就形成了资源的两个维度——通用性物质资源和专业化、知识化的特定资源。当具有强烈外部性的公共危机显现时，资源就成为集体行动的基础，掌握不同资源的主体，就结成了协同治理的行动框架。同时，自身所拥有的资源数量和资源类型也在一定程度上决定了各主体在危机协同行动架构中的地位和角色。

2.信任：行动基础

从实践角度来看，公共危机协同治理就是在危机状态下基于相互信任的多元主体之间开展的集体行动的总和。在多元主体的集体行动中，任何一方都无法达成或保持绝对的理性，公共利益的实现也极易受到情感、文化和个体利益的影响。因此，主体间信任网络的存在就成为集体行动达成的决定因素。信任是基于共同价值认知的双方或多方间相信而敢于托付的关系，是协同治理架构中权力让渡和资源整合得以成行的基础。当主体间的信任关系交叉形成网络时，信任就成为协同治理体系的精神支撑和行为驱动力。当然，这种信任关系并非一成不变的，它会随着治理进程的深入而动态变化，协同体系中的权威分布和社会运行中的舆论引导就是信任关系动态变化的推手。

3.规则：行动保障

公共危机造成社会紧急状态的原因是短时间内风险的大量转化破坏了原有的社会秩序和社会结构，即常态治理的规则被打破了。因此，在危机状态下，我们需要一个新的且为大家所公认的社会治理规则。协同治理是一种集体行为，在某种程度上说，协同治理过程也就是各种行为体都认可的行动规则的制定过程。[9]从协同治理理论出发，集体行动的规则是利益相关主体在平等基础上共同制定、共同认可和共同遵守的行为规范，这种规范一经推出就会成为协同行动的原则和导向。从具体形式上看，这种规则具有协议、组织、法律等多个层次，在不同维度上对协同治理的行动做出了规定。同时，协同规则的制定不仅是对多元主体协作关系的保障，更是公共危机治理中集体行动合法性、正当性的保证。

4.信息：行动依据

公共危机的一个主要特征就是强烈的不确定性，要想更快速、有效地管控危机最关键的因素就是获取和共享信息，因为信息的增多意味着确定性的增加。在风险社会中，能否正确识别风险和风险转化是危机预警的关键，而信息的充分程度则决定了这种识别成功的概率。在危机协同治理的行动框架中，信息要素具有知识共享、信息公开和沟通交流三大功能。首先，危机的多样性使得具备专业知识的群体能够更准确地识别和获取信息，但限于资源和能力，只是群体并不总是具体行动的制定者，要影响其他主体的行为以促成合作，信息就必然成为知识共享的媒介；其次，社会公众的恐慌是加剧危机状态的主要原因，而信息公开是最好的镇静剂，同时在行动层面，信息的公开更有利于加强全社会对危机协同治理行动的理解和支持；再次，协同治理体系内部的各主体间同样需要以信息交换、传递的方式进行沟通、交流来达成对公共危机事件的共同认识以寻求行动层面的协调一致。

四、公共危机协同治理的实现路径优化

无论是何种类型的危机协同，其危机治理的效果都决定于主体间关系的和谐程度和集体行动的一致程度，而主体间关系构建和集体行动则又受到资源、信任、规则、信息等关键变量的影响，故公共危机协同治理实现的关键就是在对关键变量的控制中搭建和谐的多主体协同关系并促进集体行动。

(一)建立伙伴关系，完善协同机制

多元主体参与公共危机治理，既是面对公共危机公共性和扩散性的现实要求也是未来社会治理的发展方向，这同样意味着危机状态需要重塑社会治理格局及各主体间的关系。从协同治理理论出发，这种关系应该是在平等地位上开展的协商共建、协同行动的合作伙伴关系，达成这种关系的关键在于参与危机协同的各方有着清晰一致的治理目标，即消弭社会危机，维护和发展公共利益。主体间合作伙伴关系的达成是危机协同集体行动持续正向开展的基础和保障，良好的伙伴关系可以很大程度上防范、消解主体间的冲突，保障集体行动的持续进行。同时，清晰有效的协同目标也是对参与各方功能效用的界定，有助于危机协同治理体系内部结构的有序化。

(二)加快主体间资源整合和信息共享，促进整体功能的发挥

资源是开展危机治理行动的凭借，信息是危机治理行动的依据，在单一主体危机管理模式下资源和信息的丰沛程度决定了危机管理的效果，而在多元主体参与的协同治理中，资源整合的能力和信息互补的程度则是整体功能发挥的关键。从实践层面看，囿于信息的不通畅，非政府主体想要参与公共危机治理只有通过政府提供的渠道，同样，在政府内部也存在资源调度不及，地方各自为政的局面。从协同治理理论出发，加快主体间资源整合和信息互补，需要在协调机构建设、权威引导和舆论牵引、制度性规则设立依据技术创新等方面发力，促进整体功能的发挥以全面提升国家的危机治理现代化能力。

(三)树立协同理念，培育社会资本

协同治理的达成基于利益相关者的理性判断，同时也受到情感和文化因素的影响。[10]这种情感和文化体现为观念上对协同治理方式的认可，是多元主体参与协同治理的内在动力，同时，树立协同理念也象征着公共精神的传递，是公共危机状态下形成社会凝聚力的核心。协同理念的树立有助于危机状态下实现对社会秩序的引导，减少危机引发的混乱对正常社会秩序的干扰，缩短社会秩序恢复正常化的时间。社会资本作为危机协同治理的关键，其成熟程度一定程度上决定了协同理念落实的程度。多元主体的互动增强了社会资本的叠加，社会资本的培育又加深了协同主体间的互动。

结语

公共危机的频频发生时刻提醒着我们风险社会已经到来，面对诸多的不确定因素，抱团取暖成为我们规避风险的最佳选择，将协同治理理念嵌入进公共危机的治理之中，既是理论趋势也是现实需要。多元主体在资源、信息等因素的影响下建构新的危机协同体系，以网络化的结构，集体行动的方式应对危机，从理论上看是为风险社会中以多元参与的形式解决公共问题提供了一种可行的方案，其注重以非冲突的协调方式解决问题并强调整体功能的发挥，有助于复杂社会环境下治理效益的提升，进而推动社会的协同优化。