社会系统理论视域下“三大宪章”的结构功能分析

李 超

(中共中央党校(国家行政学院) 政治与法律教研部，北京 100089)

中国共产党的十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”新中国国家制度建构的最初尝试可以追溯到《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下分别简称《政协组织法》《政府组织法》《共同纲领》)的制定与颁布。这三个文件是新中国立国的法律基础，当时的舆论称之为“三大宪章”[1]139。“三大宪章”既是中国共产党与各民主党派、无党派民主人士“协商建国”的产物，也是中国共产党领导下的精英协商的政治体制实践“法治立国”的开端。

一、“协商建国”到“三大宪章”的诞生

“协商建国”始于1948年4月30日中国共产党发布的《纪念“五一”劳动节口号》(以下简称“五一口号”)，号召：“各民主党派，各人民团体，各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”、“五一口号”旋即获得李济深、何香凝、沈钧儒等13位民主人士的联名响应。台盟、民建、民进、致公党、民盟、农工党、民革、九三学社及民联、民促、救国会等民主党派相继发表声明拥护中共的政治主张，赞同召开新政协，成立民主联合政府。同年9月，中共统战部在与符定一、吴晗、刘清扬等先行抵达李家庄的民主人士会商后，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案，并送毛泽东审定。11月25日，中共与民主党派代表在哈尔滨达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议，在采纳民主人士意见的基础上，中共改变了原来设计的由全国人民代表大会完成建国任务的民主进程，改由政协代行人大职责，正式赋予新政协“制定共同纲领”和“建立中央人民政府”的使命。[2]451949年1月随着北平解放，新政协筹备会的地址由哈尔滨改至北平。同年6月15日新政协筹备会第一次全体会议召开，经过与会各方反复协商与激烈的“讨价还价”，会议通过了《新政治协商会议筹备会组织条例》《参加新政治协商会议筹备会的各单位代表名单》《新政治协商会议筹备会各小组名单》《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》。9月17日，新政协筹备会第二次全体会议召开，会议改“新政治协商会议”为“中国人民政治协商会议”，并通过了将“三大宪章”草案(《政治组织法(草案)》《政府组织法(草案)》《共同纲领(草案)》)提交中国人民政治协商会议第一届全体会议审议的决议。9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，参加这次会议的各党派、团体、无党派民主人士和特邀代表共662人。至9月30日，会议先后表决通过了《政协组织法》《政府组织法》《共同纲领》，作出关于国都、纪年、国歌、国旗的四项重要决议，选举产生了中央人民政府委员会。在轰轰烈烈的“协商建国”运动中，中华人民共和国宣告成立。

二、宪法的社会结构耦合功能

作为社会系统理论的创始人，卢曼被誉为当代极少数几个确实改变了范式的社会学家之一。社会系统理论不仅颠覆了社会学的传统知识结构，其影响力还外溢到法学、哲学、政治学、经济学、传播学、教育学等诸学科中。卢曼承接了自霍布斯-韦伯-帕森斯以降的问题意识，即“现代社会秩序何以可能？”。与帕森斯的结构功能主义恰恰相反，卢曼的社会系统理论兼顾整合与冲突，从而彻底突破了结构功能主义因过分强调社会整合，而无法适切的解释社会变革所遭受的批判。在社会系统理论看来，社会由众多子系统构成，不同的子系统使用不同的二值符码，执行着与众不同的社会功能。例如，法律系统使用合法/非法的二值符码，政治系统使用有权/无权的二值符码；法律系统的功能为全社会提供稳定的规范性预期，政治系统的功能是化约全社会的剩余复杂性，为全社会提供具有约束力的决定。社会系统理论强调，“如果一个系统持续性地以其环境中的特定属性为前提，并在结构上依赖于此，就应该说存在着结构耦合”[3]27。结构耦合是功能子系统间长期相互作用所产生的稳定形式，“是系统与其环境之间，以及两个自创生系统之间的递归和稳定的互动关系，在此种互动关系中，二者之间并不互相决定，但又互相刺激，从而形成了某种共同演化意义的“结构漂移”现象。”[4]12如果说经济系统与法律系统之间的结构耦合是契约与所有权，那么政治系统与法律系统之间的结构耦合就是宪法。

社会系统理论指出，任何社会子系统的运作都存在盲点。对法律系统而言，这个盲点正是法律的合法性问题。在前现代社会，法律的合法性问题可以通过指向法律外的逻各斯、自然法、上帝、理性、礼、良知或主权者的意志来加以解决。在现代社会，随着实证法的兴起，对法律合法性的追索被置于法律系统内部加以隐藏，宪法成为一国实证法体系的“基础规范”，是下位法合法性的终极依据。宪法截断了因果追索的漫长链条，从而避免盲点的暴露。对政治系统而言，如何“做出有集体拘束力的决断”是至关重要的问题，从“自然状态”到“社会契约”再到“利维坦”的政治社会发生学说对此作出了回答。这一知识脉络经过不断改进，最终形成了以“公意”为基础的人民主权的理论。主权者对内享有至高无上的权力，对外享有独立代表权，但主权者也不是恣意的，主权者要受到最初与人民订立之契约的限制。换言之，藉着宪法，政治系统“既约束最高决断权的恣意，又能够贯彻执行决断的意志。”[5]也因此，在社会系统理论看来：作为结构耦合的宪法，保证了政治系统和法律系统各自沟通的有效衔接，维持政治系统与法律系统的正常运行。

三、“三大宪章”的结构合理性与功能合法性

“三大宪章”自诞生伊始就面对两大问题《政协组织法》《政府组织法》尤其是《共同纲领》在全国范围内所发生法律效力的法理依据究竟是什么？二是，中国人民政治协商会议第一届全体会议作为一个中国共产党领导的政治共同体，所作有集体约束力之决定的正当性基础何在？面对上述两个问题，“三大宪章”所提供的解决方案正是法律系统与政治系统的结构耦合。一方面，“三大宪章”的法律效力与法理依据透过“协商建国”的叙事获得正当化，具有广泛代表性的中国人民政治协商会议第一届全体会议，代表着全体中国人民的意志，它所通过的法律政策，是“我们国家现时的根本大法”[6]82，《共同纲领》也被视为“目前时期全国人民的大宪章”[7]434，“起了临时宪法的作用”[8]155；另一方面，中国人民政治协商会议第一届全体会议所作决定的正当性通过“三大宪章”获得保障，组建中央人民政府、宣告中华人民共和国成立是主权者的政治决断，它体现了人民当家作主的意志，这种主权者意志的正当性被规定在了“三大宪章”的文本中。也因此，尽管未被冠以宪法的正式名称，但从功能立场出发，“三大宪章”所发挥的就是宪法性功能。

(一)“三大宪章”的结构合理性

1.逻辑结构。“三大宪章”获得通过并发生效力的顺序依次是，《政协组织法》《政府组织法》《共同纲领》。换言之，两部组织法是先于共同纲领通过，三者之间存在着条件与结果的逻辑关系。在《政协组织法》与《政府组织法》相继表决通过的基础上，《共同纲领》对《政协组织法》与《政府组织法》作出回应。两部组织法并非《共同纲领》的组织法，也不是以《共同纲领》作为制定基础的；恰恰相反，《共同纲领》有赖于两部组织法的先行通过，因为两部组织法所设立的中国人民政治协商会议及中央人民政府委员会是《共同纲领》的前提。只有先召开了中国人民政治协商会议，才能通过中国人民政治协商会议的《共同纲领》；只有先建立中央人民政府委员会，才能在《共同纲领》中为其设立义务。[9]116

2.纲领结构。“纲领”在《汉语词典》中，有政党、政府等根据自己在一定时期内的任务而规定的奋斗目标和行动步骤之意。一方面，纲领具有强烈政治色彩，它与一个在政治上高度聚合的群体所追求的目标直接相关；另一方面，目标与政策密不可分，目标的实现离不开政策的支持，以《共同纲领》为例，七章中有四章以政策命名，包括经济政策、文化教育政策、民族政策和外交政策。这些政策性条文指明了国家在未来前进的方向，与规范性法律条文相比，它们没有规定具体的权利义务，而是带有强烈原则性色彩。《政协组织法》与《共同纲领》的政治目标都是推翻国民党的反动统治，建立人民民主专政的国家。《政协组织法》第二条规定，“赞成本组织法第一条之规定的民主党派及人民团体，经中国人民政协全国委员会协商同意，得参加中国人民政协；”该法第四条规定，“如对重要决议根本不同意时，有申请退出中国人民政协的自由”。政治上共同的目标与可退出的自由，印证了《政协组织法》本质上是一种团体章程，具有政治合意的特征。《政协组织法》与《共同纲领》的组合共同构成了“三大宪章”的纲领结构。纲领结构突出反应了“三大宪章”的政治特征。从政治立场出发，此种结构可被看作是政治系统运作的内部指涉；从规范立场出发，此种结构则属于法律系统运作的外部指涉。

3.法权结构。法权同国家权力安排与下位法的制定相关。一方面，国家权力安排是所有宪法性法律文件所关心的核心问题，宪法性法律文本可以没有权利条款，但是不能没有国家权力安排的规定；另一方面，现代法律体系也是层层授权的封闭体系，下位法的制定依赖上位法的授权，一个被称为“宪法”的文件，作为基本规范，也是一般规范创设的规范。《政府组织法》具体规定了中央人民政府委员会的基本职责和权力；《共同纲领》第二章关于政权机关共八条对国家权力进行规定，这些条文基本延续了《政府组织法》的规定。由于采用大政府的概念，中央人民政府不仅包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会，还包括最高人民法院、最高人民检察署，在此框架中司法权隶属于行政权[10]23，没有独立的地位。政治协商会议是名义上的议事机关，中央人民政府集立法、行政、军事、审判和检察权于一体[11]99，拥有实权。中央人民政府的建构实际占据了国家权力安排的核心。在中央人民政府内部，中央人民政府委员会对内领导国家政权，组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署，任免上述机关组成人员。由此，《政府组织法》与《共同纲领》共同确立了国家权力的双层架构，即：中国人民政治协商会议与中央人民政府之间议事机构与执行机构的二分，在中央人民政府内部中央人民政府委员会与其下属机关之间领导与被领导关系的二分。“三大宪章”通过后，至1954年《宪法》颁布前，《共同纲领》和《中央人民政府组织法》成为众多立法的效力来源，例如《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》《中华人民共和国惩治贪污条例》《人民法院暂行组织条例》等等。《政府组织法》与《共同纲领》的组合共同构成了“三大宪章”的法权结构。法权结构突出反映了“三大宪章”的法律特征。从规范立场出发，此种结构可被看作是法律系统运作的内部指涉；从政治立场出发，此种结构则属于政治系统运作的外部指涉。

(二)“三大宪章”的功能合法性

近年来，政治宪法学与规范宪法学的争论成为宪法学界的重要事件。[12]116导致争论的导火索之一便是：“共和国的第一部宪法是什么？”[13]88新中国建国时有无宪法？[14]这个问题与人民政治协商会议第一届全体会议代表人民意志的正当性息息相关，所要厘清的正是“三大宪章”在制定与颁布时，究竟是一种法律判断还是政治决断？[15]12社会系统理论向我们揭示，宪法作为政治系统与法律系统之间的结构耦合，其功能就在于隐藏彼此的盲点。“三大宪章”从产生之初就浸染着政治与法律相交错的底色，使得任何仅从政治性或规范性单侧所作的学术观察，都有丧失完整视域的可能。实际上，“三大宪章”既是中国共产党与各民主党派、无党派民主人士“协商建国”的产物，也是中国共产党领导下的精英协商的政治体制实践“法治立国”的开端。“三大宪章”对后来新中国制定的历部宪法，尤其是1954年《宪法》与1982年《宪法》，均产生了重要的影响。继《共同纲领》之后，我国通过的四部宪法均有序言与总纲部分，序言带有明显的政治宣示色彩，总纲则包含大量政策性条款。自1982年《宪法》颁行以来，涉及序言的修改共四次、九处段落，涉及总纲的修改共五次、二十一处条文，这些修改无不反映着我国政治情势的最新变化。除序言与总则外，由“三大宪章”到1954年宪法再到1982年宪法，也呈现着纲领结构依次递减，法权结构依次递增的趋势。在“三大宪章”中有关公民权利部分的规定主要出现在《共同纲领》第四条(选举权和被选举权)第五条(思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权)。后来的1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法均以这两条权利条款为基础，将公民的权利与义务扩列成专章，并置于“国家机构”之后。1982年宪法将公民权利与义务一章提到了“国家机构”之前，并采用更多规范性表述取代政策性表述。“三大宪章”确立了人民政协与中央人民政府、中央人民政府委员会与其下属机关二分的国家权力架构。尤其是中央人民政府委员会，集议行合一于一体，囊括了今日全国人大的部分职权，全国人大常委会的绝大多数职权、国家主席的主要职权、国务院的部分职权等。经过1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法的逐步探索，再到1982年宪法及其修正案逐步完善，我国国家机构的配置与监督体系正变得更加科学、合理。这一过程是中国特色社会主义制度建设的重要组成部分，也是我国国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。

综上所述，“欲知大道，必先为史”[6]84，“历史、现实、未来是相通的”。[17]67回望“协商建国”的历史，从社会系统论的角度出发考察“三大宪章”的功能结构，能够使我们获得新的认识。“三大宪章”是新中国诞生的依据与成果，作为政治系统与法律系统的结构耦合，实际发挥着宪法性功能。“三大宪章”是新中国国家制度建构的最初尝试，其取得的民主与法制成就至今仍深深影响我国国家治理体系与治理能力现代化的进程。