跨部门协同法治化：定位、困境与进路

彭贵才 娄金炜

（吉林大学，吉林 长春130012）

跨部门协同的治理模式是现代各国政府在化解“治理结构升级需求”与“治理结构固有缺陷”这一对矛盾的过程中逐步构建起来的：一方面，在日益复杂、多元的社会形态中衍生出越来越多具有跨专业与跨领域属性的“棘手问题”，[1]这些问题超越了传统政府治理模式的效用范围，需升级治理结构；另一方面，新公共管理时代各国实施的“竞争性政府”改革虽满足了彼时对行政效率的需求，却也让各部门在彼此分立的道路上越走越远，进而导致了政出多门、权责壁垒、职能碎片化等一系列问题，[2]政府治理能力发展遭遇瓶颈。两难情势中，跨部门协同可以在不消除既定组织边界的前提下，通过整合各部门有限的知识和资源来突破传统政府治理模式中的结构壁垒、跨越政府治理能力的发展瓶颈等问题。因而改善治理实务中“升级需求”与“固有缺陷”之间被过度拉伸的现状，成为各国学术观察的热点。

我国跨部门协同研究之兴起亦源于实践的需要，具有鲜明的实用性与功利性倾向。通过对当前我国学界研究方向的整理，可以发现这些研究主要集中于强应用性的行政学领域（如反恐、流域治理、电子政务、失信惩戒、城市管理、应急管理等），而综合性研究尤其是基于法学视角展开的综合性研究则为数不多，以至当前“跨部门协同”一词作为制度描述性概念是否适合应用在法学研究中尚存疑惑。①然而，随着跨部门协同实践不断在更深的治理层次展开，因协同规则不完善、利益协调规则缺位、法律关系不明晰所造成的一系列法治困境愈加成为诱发协同失灵、影响协同效率与效果的因素，敦促我们尽快从法学的规范化视角出发，在明确其制度定位的基础上，归纳跨部门协同治理中面临的一系列法治困境，有的放矢地探索提升跨部门协同法治水平的路径。

一、跨部门协同的制度定位——基于治理的观点

（一）实态描摹：我国跨部门协同的制度安排

基于治理理论，“跨部门协同”有广、狭义之分：广义的跨部门协同是基于公共问题的治理需求，而将不同属性的部门（政府部门、社会部门）纳入协同范围的治理形式；狭义的跨部门协同则是将协同活动限于政府体制内的部门之间。本文聚焦于狭义的跨部门协同。具体而言，我国主要跨部门协同制度安排包括：

第一，以议事协调制度为主的纵向协同。议事协调机构是为完成特定任务，多个不具有隶属关系的部门基于“功能最适”原则构建的临时性多部门组织，这些组织通常以“委员会”“领导小组”“指挥部”等称谓冠名。作为重要的跨部门协同形式，议事协调机构面对复杂的外部行政环境时，往往表现出较常序机构更高的适应性与灵活性，其能有效沟通条块关系、整合部门资源、提高政府执行力、推动行政体制改革，[3]因而在各行政任务领域具有广泛适用性。议事协调机构的本质是囊括了全部相关部门负责人的核心治理团体，以实体组织为载体，其办事机构在位阶上通常高于各协同的常设部门，属于纵向协同结构。

第二，以部际联席会议制度为主的横向协同。部际联席会议是为了协商办理涉及多个部门的职责事项而建立的一种重要工作机制，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动各项工作任务的落实。[4]部际联席会议属于最典型的跨部门横向协同结构，各协同部门在联席会议中处于平等地位，不存在隶属关系。同时，部际联席会议的本质是部门间的信息交流和沟通机制，通过工作制度或协调程序实现部际协同，而非诉诸于建立组织实体，因此其资源密集程度以及对各部门的约束性不及议事协调机构。[5]

第三，牵头协同制度。“牵头”包括牵头协调与牵头负责两层含义，即面对以某一部门职能为主的多部门协同事项时，由该部门牵头对其他相关部门发起协同，并由其承担协同的主要责任。作为一种横向协同形式，牵头机构对于相关部门缺乏实质性的指挥权，不涉及高层次的任务分配，平等协商和共识决策是该协同形式最为显著的特征。[6]然而，该特征与我国权威依赖的协同环境存在一定冲突，因而操作中往往面临实效有限的窘境。

除上述制度外，我国常见的跨部门协同制度还包括部门协议制度、联合发文制度、人员借调制度等。

（二）制度定位：双重视角下的跨部门协同治理

制度定位是制度研究的基础。要对跨部门协同治理进行准确制度定位，需要通过归纳出跨部门协同治理之于传统治理的差别，从而明确跨部门协同治理在治理图谱中的坐标。其中，“组织”与“程序”是对二者进行划分的显著视角：

从组织视角对跨部门协同进行定位，核心是明确协同治理中的治理组织结构、权力义务配置以及相互法律地位之于传统治理的差异，简言之，就是明确跨部门协同治理中部门关系的特殊性。传统治理下的部门关系可从纵、横两方面加以归纳：纵向部门关系的核心是等级权威，各部门通过自上而下的层层授权形成严格的“金字塔”型科层结构，并借由行政命令的方式完成任务和资源的分配；横向上，各部门通过精细的部门分工和明确的权责规定形成泾渭分明的部门结构，部门之间彼此分割，形同相互孤立的“鸽笼”，互不干涉。[7]在后来的新公共管理中，引入了政府内部竞争机制以解决资源分配与激励的问题，无疑确立了部门间的对立关系，使部门关系再度疏离。跨部门协同思路的出现则为部门关系改善提供了契机：跨部门协同表现为多部门间开展不同程度的治理互动，而随着实务素材的积累，大量实践促使部门关系发生了“形变”，具体而言，“金字塔”型科层结构开始向扁平化、去中心化的网络状结构转变，融合了多部门职权的协同组织成为应对棘手问题的主力，新的资源分配规则和激励机制在实践中逐渐建立。这些变化推动各部门重新思考彼此在行政活动中的关系，推动部门关系由竞争向共赢的维度转变。

从程序视角对跨部门协同治理进行解析，则表现为多元程序的凝练，即以结果为导向，将协同任务涉及的多个部门适用程序基于必要性、便利性等原则进行简化。传统治理模式中的程序繁复可谓“顽疾”：首先，科层结构下层级较多，同一信息往往在上上下下、来来回回的多个层级间传递，并历经多重低效的审核，限制了政府的信息处理能力；同时，处于下级的官员或部门在进行信息传递时会惯性地做加减法，夸大对其有利的信息、掩盖隐瞒对其不利的信息，使科层结构中的上层难以获得制定政策所需的客观信息。[8]其次，相对人申请获得某项政务服务往往要往返奔波于多个部门，提供各式证明和进行信息交接，有些部门还会有意延长“权力展示时间”，以彰显其职能的重要性，曾经便上演过要求相对人证明“你妈是你妈”“我是我”的闹剧。[9]跨部门协同所具备程序凝练特质则是程序繁复问题的一味良药，主要含以下两种意涵：1.信息交互程序的凝练。一方面，组织结构扁平化削减了中间层级的信息过滤环节，促进下层与决策层间的直接沟通；另一方面，部门关系的改善提高了信息共享频率，在反复实践中，部门间开始探索更快捷有效的信息共享方式与途径。2.业务与服务供给程序的凝练。跨部门协同的治理理念与方法推动着以业务协同、一体化为特征的流程再造与便捷服务供给得以实现，形成了“一站式商店”“一站式窗口”以及网络整合等具有鲜明整合特点的一体化政府服务体系。[10]

（三）法治化是跨部门协同制度发展的必然路径

在全面依法治国的时代背景下，法治是“衡量一个国家治理体系现代化的重要标准”。[11]我国既已在治理实践中建立了跨部门协同制度，则制度发展便应不断强化其法治镶嵌，遵循由低阶法治向高阶法治运行的轨道：

第一，法治构成了现代国家治理的内在逻辑与外在秩序。[12]其不仅是衡量一个国家治理体系现代化的重要指标，亦是实现治理能力现代化的重要驱动。在我国，推进国家治理法治化、确保各项治理制度创新与法律制度同步，对于强化党的执政能力、确保人民充分行使民主权利、提升国际对我国的法治认同发挥着至关重要的作用。作为一种创新型治理模式，跨部门协同的制度发展理当顺应我国的法治化浪潮，通过构建或完善相应的组织、程序、问责等法治规则体系，使跨部门协同的治理实践达至有法律（或规则）可依、关系清晰、责权分明的境地。

第二，目前处于“单一机构模式”下的行政法难以对协同中产生的新型组织结构、权力结构以及职能结构施加有效的法律控制。[13]其中，对行政法来说，最重要的便是对于新型权力结构的把握：跨部门协同的实质是超越现有的组织架构，将多个分散的部门职权进行合目的性整合，从而构造出对解决复杂问题或提供公众所需公共服务有意义的新型行政权力，但这一做法势必会触发现行行政立法事权体制（以单一部门立法为主）下行政法治的规制盲区。控制行政权力是行政法的永恒课题，“人类文明的实践已经证明，法治即法律模式是驯服权力的最优理性选择。”[14]对于跨部门协同中出现的新型行政权力，行政法不应视若罔闻，必须通过创新与升级组织法、程序法或完善行政法律关系的方式重新将这种新型行政权力纳入法律控制框架中来，以确保行政法对全类型行政权力的监督、规范与引导。

第三，法治具备平衡利益、保障公正的功能，有助于塑造长效、可持续式的跨部门协同。对任何类型的集团行动而言，利益都是最根本的驱动力，政府内部的跨部门协同也不例外，若要避免“堡垒从内部瓦解”，就必须确保协同各方获得公正、平等的对待，使跨部门协同活动处于合理的利益状态。亚里士多德曾言：“要使事物合于正义，须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡。”[15]这句话亦可理解为法治是均衡多元价值取向过程中的一种极具公信力的选择。就跨部门协同而言，强化其制度中的法治镶嵌，有助于平衡实践中存在的多元偏好和利益诉求，使协同各方能够获得信服的利益结果，进而达成协同的长效、可持续。

二、跨部门协同法治化面临的困境

（一）跨部门协同的规范化水平低

第一，跨部门协同规则不完善。我国目前的跨部门协同规则散见于各省行政程序规定、部门联合发文、三定方案以及部门法条款之中，②这些规则存在的主要问题包括：1.规范文件的效力层级普遍偏低。与协同规则相关的文本规范虽不在少数，但大多是由各级政府办公室以通知形式公布，缺少被严格遵循的权威性。③2.法律规定过于原则性，难为实践提供详尽指引。如《中华人民共和国车船税法》第10条中规定：“公安、交通运输、农业、渔业等车船登记管理部门、船舶检验机构和车船税扣缴义务人的行业主管部门应当在提供车船有关信息等方面，协助税务机关加强车船税的征收管理。”该条中虽笼统规定了上述部门信息提供的协助义务，但对于拒绝协助的事由、费用负担方案等配套内容却语焉不详。3.程序性规范空位，跨部门协同缺乏具体、可依据的程序。以议事协调机构为例，其设立程序、日常运行程序、撤销程序都未有具体、可供执行的规则，导致实践中议事协调机构的设立与运作较为随意，基本是根据惯例或经验来操作；[16]除议事协调机构外，部际联席会议、牵头机构、现场调研办公等其他跨部门协同类型也都因缺乏程序规则制约而存在不同程度的随意性。4.组织法依据不足，易引发合法性疑惑。如地方上各种领导小组、委员会、联席会议等协同机构，通常是由地方各级党委或政府办公厅（室）以“发通知”的形式宣告成立的，这些基于文件设立的机构无疑违反了“机构法定”原则。[17]然而，这一违法现象在现实中并不少见。

第二，由于跨部门协同规则不完善，协同实践呈现出浓厚的人治与实用主义倾向。有学者提出，我国协同是以“等级制纵向协同模式”为主导的，对权威的高度依赖是这种协同模式的明显特征之一。[18]受到纵向主导协同模式影响，横向跨部门协同中亦存在权威依赖的特征，具体表现为：1.综合协调部门只有在级别上高于成员部门，才能实现对各部门的有效部署和协调，实务中，“部门行政级别低无法有效协调”往往成了最常见的托词；[19]2.许多跨部门协同事项，只有由高层领导人亲自挂衔才能得到重视，否则便有被搁置的可能；3.领导重视的事项，通常被视为最优先事项，甚至会投入超额资源以促成问题解决或目标达成。在行政首长负责制下，对权威的依赖又不可避免地会转化为对作为权力中心的领导者的依赖，领导做出的指示或意见往往会成为协同实践的根本遵循，这导致我国的跨部门协同实践极易遁入“人治”，并存在诸多协同风险。

（二）利益协调规则缺位

利益协调规则属于上述跨部门协同规则的一部分，但由于其具有相当的典型性，故此处做特别论述。这里所指的“利益协调规则”，不仅包括正面的激励机制，还包括负面的问责机制，就我国目前的跨部门协同规则体系而言，两种利益规则均有待树立。

第一，激励机制一般与绩效评估密切相关，激励与否、激励多少均与绩效评估结果直接挂钩。在我国以部门目标为价值导向构建的绩效评估体系之下，[20]激励机制也是以部门为单位构建的，并以本部门的投入和产出为计数项，每个部门只要按照既定的程序完成该季度或年度任务，就可以获得相应的奖励或表彰；政府各部门基于协同获得的产出则并非这一激励机制下的计数，这使得在协同工作中做出贡献的个人或部门不仅不能获得奖励，反而可能因为占用了本部门、本区域的资源而受到谴责。[21]该情形明确揭示出我国跨部门协同激励机制严重缺位的现实。

第二，横向跨部门协同在彼此间无隶属关系的政府部门间展开，且其实现不可能完全依赖于职务权威和部门自觉，因此，法律责任条款是不可或缺的，[22]法律责任条款的缺位将从法律层面阻断跨部门协同问责行为的合法性。然而，我国当前尚未制定跨部门协同的一般性法律责任条款，这便给协同失灵后的问责行为造成了合法性阻碍。

利益是集团行动的根本驱动力，跨部门协同亦不例外：激励机制的缺失割裂了跨部门协同领域投入与产出间的正相关关系，责任规则的缺失割裂了违反义务与承担责任间的因果关系，这不仅使部门及协同个体缺乏协同意愿，同时，部门及协同个体又无惧于协同失灵可能招致的问责，两方面共同作用将最终引发协同“停摆”。

（三）跨部门协同法律关系不明晰

首先，有关各部门权力关系的规定不够合理。以《中华人民共和国海关法》第12条第2款为例，“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助”，经分析可发现以下不足：首先，篇幅简短，无法详尽阐明海关对于公安、人民武装警察部队的具体权力内容。其次，仅单向赋予海关以协助请求权，而公安机关和人民武装警察部队的对应权力则只字未提，④如此规定仅能产生单方协助效果，与狭义的跨部门协同尚存在语义区别。再次，总的来看，我国跨部门协同的法律体系基本是由类似条款组成，这些条款的特征是适用情景具体、辐射范围小、仅能作用于特定领域，而缺少从更加宏观的视野出发、对协同部门间的一般权责关系加以抽象化的规定。

其次，法律关系还涉及责任主体认定与责任分割的问题。跨部门协同问责机制在运行中首先要回答的两方面关键问题：一方面，责任主体是谁？一个还是多个？参与协同之中的部门是否都属于责任主体？另一方面，怎样确定不同责任主体的责任份额？遗憾的是，这些问题还无法在现行实体法规中找到答案。

再次，相对人作为跨部门协同法律关系中的一方主体长期处于边缘化状态。虽然是否结成协同、结成怎样的协同由行政系统内部决定，属于“办公大楼之内”的内部行政过程，但相对人始终是跨部门协同的“隐性主体”。对此，可从以下两点出发加以诠释：首先，根据社会契约理论，政府承担的职责归属于公共服务的范畴，其实施的行为都可理解为是向相对人提供的服务。根据该观点，开展跨部门协同的目的也在于向相对人提供更好的公共服务，因此自然要将相对人的合法权利保障置于部门协同法治建设的核心地位。其次，从行为论的视角对跨部门协同进行分解，则其包含协同的发起行为、各部门就协同发起行为做出的回应行为以及各部门的协同行为。前两项行为虽看似归属于内部行政行为，但当跨部门协同发生时，就可将其视为跨部门协同这一多阶段行为中的内部程序行为；而若跨部门协同未发生且相对人因此而受损时，则相对人可提起一个总的行政不作为之诉，具体的责任仍可以回溯至这两个行为（既可能是没有发起协同，也可能是各部门未予响应）。由此可见，相对人是属于跨部门协同法律关系中的一方主体的，然而目前各项规范文本中并未认知到这一点，相对人就跨部门协同权利的救济途径也因此处于空白状态。

三、跨部门协同的法治化的基本进路

（一）完善跨部门协同的组织法规依据

“行政组织法的建构总是与法律观察社会的特定界面有关，这由组织法是为了促进完成特定行政事务的要求所决定。”[23]行政任务是机构、部门职能设置时的必然考量，我们需要根据现代各项协同治理任务的要求，设定行政组织结构优化的目标、完善行政组织规范框架。传统行政组织法从主体资格、职能以及部门（机构）相互关系等角度为行政部门行使职权提供了合法性基础，然而在面对日益兴起的跨部门协同实践时，于分析、解释方面已力有不及，因此，有必要加强我国行政组织法对现实的回应性。

首先，更新行政组织法制，维护组织法定原则。“组织法定”是职能行使规范化的前提，而职能行使规范化则有助于合理界定部门利益，消解、减少因职权边界模糊而可能导致的责任转嫁或争功夺利问题。因此，如何将跨部门协同纳入组织法定的框架之下是关键所在。我国的行政组织法制建设滞后于实践，宜根据当前的跨部门协同治理任务及其他行政任务的实践需要，结合各部门职能与资源配置的大体状况，从性质与地位、设置与权限、机关之间关系等视角着眼构建匹配协同需求的行政组织法，重新激活行政组织法在实践中的规范能力。

其次，“协同体”法律地位问题应作为行政组织法制更新时关注的重点。“协同体”是指多部门进行协同的结构，也是基于结果导向而搭建的“功能最适宜结构”。根据组织法定原则，这种新型的部门组织结构应当为组织法收录并予以规范；同时，跨部门协同实践中的许多问题，如协同体的决策程序、执行方式、预算支出等，需要超部门视角，若仅关注部门在协同中的个体地位或个体作用，则容易失却宏观视角，引发统一性与个别性之间的纷争。出于上述两方面考虑，行政组织规范有必要创新地容纳协同体的主体性、产生方式、权力结构等内容，以将其纳入法律控制的框架之下。

（二）完善跨部门协同的程序法规依据

不少域外国家如德国、日本、韩国、西班牙等在行政程序法中对行政协助制度进行了规定。⑤虽然我国尚未出台行政程序法，但多地政府发布了行政程序规定（办法）、学者们起草了多部行政程序法意见稿，其中均包含有关行政协助制度的规定，可见实务界与学界对该问题的一致关注。具体而言，我国在对跨部门协同进行程序立法时，可遵从如下的立法策略：第一，并非所有跨部门协同都有进行程序立法的必要，可基于协同类型而将其划分为任意协同与法定协同：对任意协同仅做指导性规定即可；而针对法定协同的程序立法可围绕跨部门协同的适用条件、跨部门协同的运作程序、跨部门协同的费用负担等几个环节展开。第二，进行程序立法时，需保持对部门职权边界的高度敏感，即对与部门权力范围、权力运用方式等相关的程序性内容，采用法律、行政法规等效力层级较高的规范方式。第三，由于跨部门协同是很多领域都适用的工作机制，而不同领域的跨部门协同具有差异化的程序要求，因此跨部门协同的程序设置不宜过密，为不同任务背景下的程序安排提供弹性空间。

（三）创设公平的利益协调规则

跨部门协同中的利益协调规则，包含针对协同事前、事中环节的协同资源补偿规则以及针对协同事后环节的协同利益分配规则。

首先是协同资源补偿规则。前文论及，在一些情形下，个人或部门可能并不因其在跨部门协同事务中做出贡献而获嘉奖，反而会受到谴责，原因在于，一方面，这些行政资源本可以应用于本部门履行职能的活动中，从而获得更多便利或取得更优异的绩效；另一方面，倘若出现协同失灵的情况，这些先行垫付的行政资源便很有可能“一去不返”。由此可见，这些需“先行垫付”的行政资源是引发各部门消极对待协同的重要原因之一，因此建立公平的协同资源补偿规则以填平各部门在协同中的行政资源损耗是非常必要的。

其次是协同利益分配规则。在完成共同利益创造后（就政府内部跨部门协同而言，这种“共同利益”可以理解为一种共同政绩），如何分割“蛋糕”，是一个触及跨部门协同积极性的重要问题。对此，应当贯彻公平原则，根据不同部门、个体在协同中所投入的资源计算各自的贡献率。同时，还可根据共同利益的属性不同，可以将利益分配中适用的公平原则分为一般公平性原则与特殊公平性原则：

一般公平性原则主要适用对协同中非排他性利益的分配，其运行机制是先建立“整体—部门—个人”三个层面的评估标准，然后根据所达标准进行利益分配：首先，在整体层面，建立整体绩效评估规则，就跨部门协同是否解决了复杂公共事务以及解决程度、是否创造了公共价值以及创造了多少价值、各部门的协同度等内容进行评估，并给予相应嘉奖（如提高协同体的整体预算）；其次，在部门层面，围绕跨部门协作的目标建立各部门的绩效评价规则，就某部门在协同中所投入的成本、协同意愿、协同能力等要素进行核算，并根据评估结果给予相应嘉奖（如提高机构资金、提供荣誉集体称号等）；再次，在个人层面，将跨部门协同绩效纳入个人业绩之中，与晋升、考核成绩挂钩，同时根据其个人贡献率、协同意愿以及协同能力给予其包括精神、物质在内的各种行政奖励。[24]

特殊公平性原则较之于一般公平性原则，更强调对利益分配的监督，主要适用于协同中排他性利益的分配。对利益分配的监督宜采取被动式的异议审查，即持异议的个人或部门自行提出异议，由承担监督职责的组织对异议内容进行被动式审查，这样的设计可以避免因创设专职部门增加成本和增加协同结构的复杂性。在特殊公平性原则之下，对利益分配的监督还可分为内部监督与上级监督两种：内部监督是协同体内设置的监督机制，即某一部门或者某个人对利益分配方式有异议时，可向本部门的负责人或跨部门协同的主要负责人反映，协同体采用组织内讨论的方式决定异议内容是否成立，并最终以书面形式向当事者说明理由。当内部监督所得结果无法获得认可时，还可向各参与协同部门的共同上级部门提出异议，即提请上级监督，并由该上级部门对异议内容进行审查。

（四）设置协同失灵的责任规则

问责则是负面利益的分配过程，参考利益分配的制度设计，可建立“先整体—再部门—后个人”的协同失灵归责模式：

第一步，建立多元主体的共同责任框架，以衡量各协同部门的整体责任。根据我国的行政主体理论，参与协同的部门多为行政法上的独立责任主体；而行政法中现有责任条款也多规定的是单一主体责任，这使得当出现协同失灵时，只能依据不同法律法规对各部门分别追责。然而，不同法律、法规中设定的责任幅度欠缺联动，特别是在面对同一责任情形时，部分法律法规中可能设定了相对严苛的责任，同时部分法律法规却未设定责任，导致不同部门担责不均，这会极大影响部门的协同积极性。对此，需转变现有的责任追究方式，即根据协同失灵造成的损害先行确定各部门的共同责任，统一协同体内各部门的责任追究进程，然后在此基础上再做责任划分。

第二步，根据各部门的过错对整体责任进行分割，即将共同责任转译为各部门责任之和。责任分割可以参照如下的规则或要素：1.考察各部门作为与协同失灵结果之间构成何种程度的因果关系；2.考察各部门在协同中的主观状态，根据某一部门在合作过程中是否存在消极怠惰的情形，对责任份额进行适当调整；3.当无法明确划分各部门的责任份额时，可基于公平原则，等额分割整体责任。4.对于可将协同失灵责任全部归因某一部门的，可由该部门承担全部责任；而对于无任何过错的部门，亦可免除其责任。

第三步，明确个人责任。首先，官员在跨部门协同中的个人成绩应当在绩效评估中折合相当的分值权重；其次，产生的责任要完全落实到个人，对于跨部门协同中行动不积极、成果不显著的、任务没有按期完成的、质量不过关的官员，应当在其考核成果中有所体现；[25]第三，可建立对于官员的“职务声誉”问责。对官员而言，长期的仕途前景和政坛“官声”是最有效的激励途径，亦是最深刻的责任手段。若能设立声誉问责，则官员更可能自觉地克服道德风险，履行其协同职责。[26]

（五）建立协同信任规则

信任是跨部门协同的重要动力机制，亦是形成部门间良性互动机制的必备良方。协同中达成的信任包括两种：第一种是通过长期的人员接触形成的信任；第二种则是构建相关制度规则，最大限度地排除协同中可能存在的风险，由此而来的信任感。相比较而言，第一种信任是基于长期对特定合作伙伴评估而产生的，且并非所有的合作都必然产生这种信任，因此其具有时滞性、不确定性、难以规定性的特征。第二种信任是建立在交往规范基础之上的，对于所有部门均可适用，具有先定性、稳定性、普遍性以及可予规定性的特征。因此，可通过建立跨部门协同信任规则的方法，强化跨部门协同的稳定性、提升协同动力。

首先，可从行政法层面确立部门协议制度。在跨部门协同初步结成后，各部门可就协同中的人员组成、协同权利义务、各部门能够共同或单独实现的协同目标、子目标以及会议频率等内容进行磋商并做出承诺，并以签署部际合作协议或合作备忘录的形式对磋商、承诺的内容予以确定。未能履行承诺（即失信）的部门，在进行责任分割时，需承担更多的责任比例。

其次，可建立与部门绩效评估挂钩的信用等级制度，即在部门协议制度基础上，可以通过引入第三方的方式，整合某一部门在历次协同中的职责履行情况、任务完成情况、其他部门对该部门的评价等信息，对该部门在协同实践中的“信用面貌”进行刻画，并将所得的评级分数纳入部门的绩效考评成绩之中，建立信用与业绩直接挂钩的机制，从而敦促各部门认真对待协同事务。

四、跨部门协同法治化的未来展望

（一）理论设想：“临时行政主体”的接纳与认可

实践中存在多种协同组织形式，如各式领导小组、指挥部等，对这些组织的定性通常是“临时性组织”。然而，很难在当前行政主体序列中对这些临时性组织进行有效定位：一方面，行政主体具有独立性，是“能以自己的名义实施国家行政权，并对行政效果承担责任的组织”；[27]另一方面，行政主体具有相对稳定性，行政主体资格虽然会变更和丧失，但除法律法规的颁布、修订或重大政策变更等事由外，一般不会轻易设立、变更、撤销行政主体。以上两项特征使临时性组织似乎与行政主体格格不入。

我国的行政主体理论具有极强的联结性，行政法律责任、行政复议、行政诉讼均以行政主体为直接控制对象，而各种非行政主体的组织或机构则通常由所属的行政主体代替承担法律责任，临时性组织即是如此。实践中，临时性组织做出的违法行为通常由组建该组织的行政机关（一般是同级政府）承担法律后果。然而，从权力行使以及从决策形成与执行来看，临时性组织与行政主体间的效果差异不大，且其所控制的权力体量使其比一般行政主体更有获得有效控制的必要。由此，便产生了高控制需求与实际控制不足的矛盾，故而设想：随着跨部门协同实践的蓬勃发展，这些临时性组织是否有可能升格为临时行政主体？

设置临时行政主体的意义在于：第一，明确了跨部门协同实践中协同组织的法律地位，同时将协同组织认定行政主体，能够强化实务界与学界对这种新型主体结构的关注，从而进一步推动相关的组织和程序立法。第二，有助于强化对临时性组织的监管，亦为解决跨部门协同中的问责难题提供了思路。第三，为相对人提供了明确权利救济途径。第四，临时行政主体是行政主体理论与新型治理实践相结合的产物，是行政主体理论发展的标志。而就可行性而言，设置临时行政主体是从权力属性和存续时间等方面对传统行政主体范围进行的合理扩张：首先，行政主体所具备的权力不再局限于单一类型权力，也包括联合性权力，这并未违背行政主体是行政权力所有者的本质。其次，允许以特定任务为生命周期的行政主体存在，在其存续期间内，允许临时行政主体以自己的名义行使权力、承担相应的法律责任；存续期间结束后，再转由组建该临时行政主体的行政机关负责后续可能的问责事宜。事实上，尚不存在有关行政主体存续时间的硬性规定。由此可见，设置临时性行政主体不构成对现行行政主体理论的根本违背。

（二）立法展望：以行政程序规范为主，对跨部门协同进行具体规定

结合德国、西班牙等西方国家的行政协助制度化经验，以及国内学者在几部行政程序法试拟稿中采用的体例，可以认为，通过行政程序法或其他行政程序规范对跨部门协同进行规定是比较适宜的。鉴于“跨部门协同”这一概念并非法学领域普遍认可的学术话语，必要时可暂用行政协助或行政协同的概念，同时亦可对行政协助的程序立法经验进行借鉴（就程序立法而言，跨部门协同与行政协助间融通度很高，基本上仅需变动“请求协助方”与“被请求协助方”的有关规定）。具体而言，可从跨部门协同适用的条件（包括发起部门发起跨部门协同的情景、协同相关部门得以拒绝协同请求的情景）、跨部门协同的发起（包括政府发起与部门发起两种）、协同相关部门的回复、跨部门协同组织成立、跨部门协同行为实施、跨部门协同费用负担等方面进行具体规定。由于有关行政协助程序的论述已比较充分，此处不做赘述。⑥

结 语

“和实生物，同则不继。”随着公共事务的复杂性和综合性不断升级，我们必须抛弃传统纵向关系中组织层级节制和横向关系中条块分割结构下的固化思维模式，根据不同的行政管理需求树立条块结合、互相合作、相互依赖的管理思路，构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的良性工作机制，在这一进程中，跨部门协同势必会逐渐成为主流的工作形式。我国自改革开放以来，多次推行以机构精简、大部制为主旨的行政体制改革，并建立了部级联席会议、议事协调机构、牵头机构、部门协议等多种功能性跨部门协同结构，初步满足了实践中的协同需求。然而，从法治的视角来看，当前跨部门协同制度仍存在着法规体系不健全、严重依赖个体经验以及利益协调规则缺位等严重问题，是协同效率低下、协同意愿不足原因所在，因而必须加快着手对当前的跨部门协同法治进行建构、优化。

注释：

①梳理现有文献可知，法学者在研究中采用的近似概念包括“公务协助”“职务协助”“行政协助”“行政协调”等，其中以行政协助最为常见。然而从语义学视角来看，本文要论述的跨部门协同与行政协助不是等同概念，行政协助侧重于一方主体对他方主体的单方行为，跨部门协同则是多个主体为实现某一治理目标实施的共同行为。出于严谨性考虑，本文选择采用“跨部门协同”的概念。 参考黄学贤、周春华：《行政协助概念平息与重塑》，载于《法治论丛》2007年第3期。

②如《中华人民共和国药品管理法》中规定“公安机关、人民检察院、人民法院商请药品监督管理部门、生态环境主管部门等部门提供检验结论、认定意见以及对涉案药品进行无害化处理等协助的，有关部门应当及时提供，予以协助”，此外，《中华人民共和国车船税法》《中华人民共和国密码法》《中华人民共和国消防法》等部门法律中也均有关于跨部门协同制度的规定。

③试举一例：南通市发布的《市政府办公室关于建立南通市城市轨道交通工程安全生产监管联席会议制度的通知》，（通政办发〔2018〕44号），2018年5月14日。

④这里的“对应权力”包括拒绝协助权、请其负担相应费用的权力等，德国、韩国以及我国台湾地区“行政程序法”中便包含对应权力的规定。如德国《联邦行政程序法》第5条第3款规定了被请求机关拒绝协助请求的三种情形：①其他机关较为方便或较小花费即可提供协助；②被请求机关须支出极不相称的巨大开支方可提供协助；③考虑到请求协助机关的职能，被请求机关如提供协助即会严重损及自身职能。

⑤“行政协助”与“行政协同”存在语义差别，行政协作制度不完全等同于跨部门协同制度。然而两者间具有较高的制度耦合性，在一定程度上可通用，故此处借用行政程序法中“行政协助”的概念和制度，作为本文论证跨部门协同的论据。

⑥可参考王麟：《行政协助论纲——兼评〈中华人民共和国行政程序法（试拟稿）〉的相关规定》，载《法学论坛》2006年第1期；周春华：《行政协助基本问题研略》，载《法治研究》2007年第7期；关保英：《论行政执法中的行政协助》，载《江淮论坛》2014年第2期等。