普惠金融视角下发展内蒙古自治区农村合作金融组织的思考

吕知新 孙德美 侯凤珍

(内蒙古广播电视大学，内蒙古 呼和浩特 010011)

农民融资难是制约中国农村经济发展和农民增收的一大瓶颈。有效解决农民融资难的问题，是从根本上改变农村面貌、改善我国城乡二元经济结构现状的关键所在，也是我国实施乡村振兴战略、“三农”工作由“补短”向“升级”转变的必然要求，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉。长期以来,因为我国农村经济基础滞后、抗风险能力弱、过于依赖土地要素,使得农村经济发展所能获得的有效金融支持非常有限,主要来源还是政府提供的政策性资金以及农民自己的储蓄资金。政府提供的政策性资金，主要用于农田基础设施建设和农户生产补贴,无法对农村产业规模化发展起到长效提升作用，更不能满足农村经济结构宏观调整。农民自己的储蓄除去保障正常生活开销及观念性储备外，用在农业上的资金有限且分散，对推进农业产业化发展的作用微乎其微。如何有效解决农村经济融资难的问题，已成为国家相关政策关注的重点。近年来，国家出台了一系列支持农村金融发展的经济金融政策，鼓励社会资本投入农村产业，支持各种农村资金联合模式的探索实践。我们可以借鉴西方国家在这些方面的一些探索经验，比如，可以给合作社成员提供金融服务的农村互助合作金融模式，其不以盈利为目的，与我国农村地区生产生活实际以及农村经济产业化需求基本相符合,对促进农村经济快速发展具有明显的积极作用。

从我国1978年制度性变革推动扶贫工作以来，四十多年的时间里取得了巨大成就。精准扶贫的重要思想是习近平2013年11月在湖南湘西考察时所作的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”重要指示中首次提出的。中共中央办公厅于2014年1月对精准扶贫工作模式的顶层设计进行了详细规划。以此为起点，精准扶贫重要思想不断丰富发展，国家先后出台了一系列配套政策，其中就包括惠普金融。2016年11月，内蒙古自治区人民政府为贯彻落实国务院文件精神，印发《内蒙古自治区普惠金融发展规划(2016-2020年)》(以下简称《规划》)，进一步扩大金融服务覆盖率、增加金融服务可得性、提升金融服务满意度，这也成为推动农村合作金融组织发展的有利契机。

一、内蒙古农村合作金融组织发展背景、意义及定位

(一)现实背景

内蒙古自治区地处祖国北方、地域辽阔、生态环境恶劣、经济资源贫乏、农牧业发展缺乏资金支持，主要依靠本地区的原始经济积累，融资渠道少、融资效果差的现实状况成为制约内蒙古农村牧区经济转型升级和农牧民增产增收的主要因素，导致脱贫攻坚任务重、难度大，在《规划》的推动下，内蒙古对57个贫困旗县实施“金融扶贫富民工程”，以政府财政扶贫资金为主导，以信贷资金运作为基础，同时建立健全风险防控机制，旨在解决贫困地区农牧民无抵押、无担保、贷款难的问题。通过一系列工作，普惠金融政策在扶贫工作中产生了一定的效果，根据内蒙古扶贫信息系统与问卷调查显示，普惠金融扶贫具有58%的需求市场，其中只有32.3%的需求实现了有效市场，25.7%的贫困户贷款需求被金融机构视为“无效需求”，贷款难的问题依然存在，农村合作金融组织的建立和发展，对这部分贫困户意义重大。[1]

(二)意义及定位

有利于在内蒙古地区形成种类多样、治理灵活、投资多元、服务高效的农村合作金融体系，更好促进贫困人口脱贫，带动广大农牧民积极参与到各类经济活动当中，可以实现在资金设立、支配、管理以及收益等环节农牧民自己全程参与；有利于传统金融“边缘化”的低收入人口和弱势群体也能同其他客户一样同等享受到现代金融服务的机会和权力；有利于低收入者和弱势群体享受到安全可靠的信贷服务、储蓄服务、保险和支付结算等服务。对于内蒙古地区合作金融体系的建设有着重要的现实意义。目前内蒙古地区经济环境状况相对较好，这也为创建具有内蒙古自治区特色的合作金融体系提供了一个有利的发展空间。在这样的现实背景条件下，为缩小内蒙古区内的贫困差距，改善信贷资金供给不足、金融服务体系单一的金融现状，建设普惠金融体系至关重要。[2]

农村资金互助组织在自愿、互助、约束、互利合作、不依附于任何商业组织的原则上谋求发展，第一目的是扶贫而非盈利，以互助社农民为主体，以政府投入资金为主，银行投入资金、人力和物力为辅，重点满足中低收入群体需求，贷款只针对组织内部成员，是农村金融市场在细分层面的探索与实践，能够一定程度激活和整合农村地区处在金融抑制状态下的一些资金要素，十分符合现实时代发展需求。

二、内蒙古农村合作金融组织发展存在的问题

(一)政策支持缺位

内蒙古自治区产业结构中第一产业占比较大,农村金融对农村经济发展以及“三农三牧”问题的改善具有重要作用，虽然政府已出台诸如《关于金融服务“三农三牧”发展的实施意见》《关于实施金融支持县域经济发展工程试点的指导意见》《关于进一步引导规范民间融资发展的指导意见》等文件,但都是在普惠金融这一宏观层面的政策指导，对包含其中的合作金融，并没有针对性出台更为具体的配套政策和指导意见，对农村合作金融的性质、身份、地位、作用这些基础性、先决性问题没有作出明确定位，使合作金融在成立和运行的过程中出现诸多困难和阻力。

资金来源渠道不畅、保障不足是目前农村合作金融发展面临的一大难题，一个重要原因就是政策支持还不够到位。当前，我国农村合作金融组织的资金来源，大部分还只是靠自身积累和后续吸收成员储蓄，财政扶持资金占比很小，资金缺口较大，资金来源渠道急需拓展。其中，一些合作金融组织因规模等因素限制，暂时还不具备通过采取“同业拆借”或向中央银行申请资金等措施的条件，获取资金支持的渠道非常有限。对于正处在发展期的农村合作金融组织来说，政府在税收和经费保障等政策上的支持和优惠至关重要。

(二)目标定位偏离

当前，国家大力支持的普惠金融主要模式是和商业银行合作，农村信用合作社在农村经济改革初期起到了重要推动作用，随着社会发展也逐渐向商业银行化倾斜，背离了普惠金融的初衷，致使农村小规模生产者从农村信用合作社获得信贷资金的难度增加，农业产业化发展所需资金缺口进一步加大，导致内蒙古特色及现代化农牧业发展缓慢。

从普惠金融“普惠”的目标出发，考虑到既能为低收入群体提供长效金融服务，又能保证自身可持续发展两个方面的因素，农村合作金融的目标定位应介于社会目标和经济目标之间，且应向社会目标倾斜。农村合作金融不能像非营利机构那样“无利可图”，但也不能像商业银行那样以实现利润为目的的“唯利是图”。

(三)组织监管不力

由于农村合作金融组织成立时间较短，监管措施暂时还不够完善，组织成员以农牧民为主，专业水平不高，在思想意识和操作管理上存在双重风险。在发放贷款方面，普遍存在放款人操作不规范、发放比较随意的现象，增加贷款风险。在吸收存款方面，不同程度存在违规进行高息吸储的现象，容易出现因利息付不出而违约的风险，陷入恶性循环。

(四)信用体系缺失

农村合作金融组织稳定发展，征信体系建设也是其中的重点，但由于宣传不到位等原因，农户信用意识还处在非常滞后的阶段，经常出现借款不还或随意拖延等现象，信用环境很不理想。一些农村地区的金融机构在征信体系建立上做得还不够到位，对农牧民贷款用途、还款能力等具体情况不够了解，没有建立信用档案或不够规范完善，距离完善的征信体系系统要求还存在很大差距。在没有信用评级又不具备抵押能力的情况下，农牧民取得贷款十分受限，需要从政府层面协调相关部门建立针对农村牧区的信用担保体系，帮助农牧民获得贷款支持。

三、内蒙古发展农村合作金融组织的对策与建议

(一)加大对农村合作金融组织政策支持

政府应当从政策和法律层面对合作金融进行定位和认可。合作金融组织虽然在国内兴起较晚，但在国外已趋于成熟，可以借鉴现有的成功经验，借助国家精准扶贫工程，用合作金融补充普惠金融覆盖面的不足。

政策支持对于理念实现至关重要，例如日本单独针对合作金融组织发展制定的《信用金库法》作用明显。[3]当前我国国家层面还没有制定类似法律性文件，内蒙古自治区可以考虑根据实际情况制定包括产权制度、合作形式、经营管理等环节的规范性制度措施，对合作金融组织的定位、经营原则、业务范围进行具体明确指导，实现合法化，具备足够的政策保障，为农村合作金融组织实现长远健康发展打好环境基础。

发挥合作金融组织作用帮助农牧民脱贫，需要政府对合作金融组织投入大量财政资金，并引导金融机构加大投入。应当合理统筹、有效利用各类普惠资金、专项资金及支农、惠农资金，并激励政策性和商业性金融资金倾斜，全方位保障农村合作金融组织的资金供给。同时，在税收方面给予减免和优惠政策，成立专门为三农服务的政策性担保公司为农村合作金融组织发展提供外部担保等举措，使合作金融组织能够顺利步入发展轨道、保持发展动力。

(二)找准农村合作金融组织目标定位

合作制原则是合作金融组织的核心，也是合作金融组织的定位，国外现行较为成功的合作制金融组织，都以合作制原则作为第一准则来指导业务开展和组织发展，农村合作金融组织是农民会员制，应当遵从产权明确、成员平等、帮扶互助、不以盈利为主要目的等基本原则。产权明确，要保证农民自愿选择成为会员，并拥有对内部资产的所有权、使用权和处置权。成员间平等，要保证有公平的权利和义务。帮扶互助，要保证实现资金互助这一合作金融组织成立的核心初衷，调配资金以满足成员资金需求，确保资金合理使用。不以盈利为主要目的，要防止超出服务农民的范畴，出现资金外流、挪作他用等现象。

(三)强化农村合作金融组织有效监管

农村合作金融组织除了需要政府的政策和资金支持外，还需要科学有效的监管，对合作金融组织自身在资金使用中的业务规范、运营管理等情况有一个清晰把握，有效弥补管理漏洞，降低系统风险。政府可以通过监管，掌握农村合作金融组织的实时运行情况，及时调整决策，为其稳定运行提供保障和支撑。应当成立专职机构或部门，专门对农村合作金融组织在资金发放和使用等环节实施系统有效监管，主要监管是否对政府和银行给予的资金进行专项和合理投放，避免因资本逐利性而投放到商业性质的项目。

(四)健全农村合作金融组织信用体系

从培养和提升农牧民信用意识入手，把农村牧区的低收入群体纳入信用体系建设范畴，建立健全农牧户信用档案，将具体信息录入征信系统，实现信息共享，为获得信用评级打好基础。出台相应配套政策，由相关部门统筹，政府主导成立专门担保公司，引入先进成熟的市场运作模式，提供小额贷款担保服务，拓宽农牧民融资渠道。

经济发展，金融先行。在推进内蒙古自治区社会主义新农村建设的进程中，深化农村牧区金融改革必须立足少数民族地区、边疆经济落后地区等实际，充分借鉴国内外现行农村合作金融体系建设的成功经验，构建具有中国特色、内蒙古特色的合作金融体系，逐步解决金融发展瓶颈，补齐体系建设短板，形成自身发展优势，为内蒙古自治区经济社会发展注入动力。