行政事业单位内部控制体系建设研究

田文宇

(内蒙古自治区动物疫病预防控制中心，内蒙古 呼和浩特 010020)

近年来，一些国家机关和行政事业单位的领导干部因违法乱纪而受到法律的制裁，暴露出行政事业单位内部管理工作存在很大的漏洞，为此国家进行顶层设计，财政部颁布《行政事业单位内部控制规范(试行)》，规范行政事业单位内部控制工作，控制廉政风险，将贪腐遏制在摇篮里。

一、内控体系重要性分析

(一)内控体系为经济活动保驾护航

行政事业单位经济活动能否在合规合法的范围内运行；国有资产能否安全有效得以利用；财政资金能否充分发挥其应有的作用。要从源头上管理和使用好财政资金，规范各类收支行为，确保收入及时入账，不设账外账，合理支出财政经费。有效管理国有资产，防止出现个人利用职务之便贪污腐败、非法侵占国有资产的行为；[1]提高行政事业单位内部管理水平，减少国有资产管理不当现象，建立一套实际操作性强的内部控制体系是实现行政事业单位经济活动全方位管理的重要保障。[2]

(二)内控体系保证财务信息真实完整

财务风险产生和财务信息的真实性有着密切关系，真实完整的财务报告和相关财务资料为财务信息的使用者提供了决策参考，同时也是国家财政部门制定各种财政政策的重要依据。因此，建立一套风险控制点准确的内部控制体系显得尤为重要。对财务人员岗位设置风险点进行剖析，使不相容岗位分离，(《行政事业单位内部控制规范(试行)》)如操作岗和审核岗分离、会计和出纳相互牵制监督、同一项经济业务需经两岗或两岗人员以上共同完成，避免利用财务管理漏洞弄虚作假，导致财务信息失真。

(三)内部控制体系可防范营私舞弊、贪污腐败

随着行政事业单位经济业务蓬勃发展，财政经费逐年增加，单位管理层掌握的权利越来越大，腐败有了生存的条件和成长土壤。流于形式的内控制度和松懒的管理习惯导致行政事业单位营私舞弊现象、贪污腐败现象时有发生。建立一套有效的内部控制体系才能把权力关进制度的笼子里。只有控制有效才能整体提升行政事业单位内部管理水平，才能更好监控领导手中的权力，降低财务风险。[1]

二、内部控制体系问题反思

(一)内控体系建设认识不到位

许多单位对内部控制制度的重要性普遍存在认识不到位的现象，[3]内控意识相对比较薄弱，没有将内控制度体系建设做为单位重点工作来抓，认为按制度执行财政每年规定的各种规章制度即可，没必要再建立内控制度，增加单位的运营成本，使得业务活动审批手续繁琐，影响单位办事效率。有的单位将内控控制工作推给财务人员，用单位财务管理制度替代内控制度，还有的单位虽有内控制度但是流于形式，影响了内控作用的发挥。[4]

(二)内控体系不健全导致财务控制失效

对大多数行政事业单位来说内控体系是新事物、新课题，缺乏对其整体性研究了解，仅仅依照《行政事业单位内部控制规范(试行)》的要求实施，导致设计出的内部控制制度不能与本单位业务有机结合。对内部控制遵循的原则没有深刻理解；对风险评估和控制方法的设计缺乏全面性考量；对经济活动业务层面内控和单位层面内控的运行缺乏深层次的思考；对单位内控的评价与监督等问题缺乏实操性的设计。[4]

(三)内控机构缺失，内外监督机制缺乏

目前，大多数单位都没有专门的内部审计机构，由于行政事业单位人少事多，事务繁杂，加之财务队伍逐渐老龄化，招录的年轻财务人员较少，业务人员兼职财务的情况比比皆是，建立独立内部审计部门、内部监督部门几近空白。即使单位设立内部审计部门，其岗位却缺乏独立性，不能客观公正评价单位内控制度，仅限于对财务核算进行审计，而非对单位内控系统进行全面审计与有效评价。

近年来外部监督机构的监督行为大多偏重于财务核算、预算执行、经济责任审计等一般经济事项方面的检查监督，而对单位内部控制的健全和完善缺乏督导，更谈不上对单位内部控制的设计、运行、风险评估等方面提出的效指导，没能形成内外机构有机融合，共同助力建设内控制度体系建设机制。[5]

(四)重大事项集体决策和审批制度执行不到位，导致内部控制形同虚设

随着廉政建设加强，部分行政事业单位的“一言堂”现象有所改善，但仍有部分单位尚未建立重大事项集体决策程序和审批制度。即使存有制度，也形同虚设，不能很好地执行，没有明确界定重要事项范围和职责权限，没有理清决策方式和议事程序，没有建立责任追究机制，管理层不能相互牵制和监督。

(五)财务控制与经济活动脱节，财务管理没有发挥应有的作用

目前行政事业单位的经费主要来源是财政预算，因此单位日常经济活动更多关注于预算执行情况和支出进度，很少分析成本管理和绩效目标，以及资金的使用效率，单位财务部门只是负责付款和核算。财务人员对本单位业务活动实施过程参与甚少，导致单位财务管理和经济业务活动脱节，财务人员大多停留在事后监督上，无法对业务部门重要事项的决策施行事前监督，事中控制，导致财务管理没有发挥应有的作用。[5]

(六)内控评价体系亟待建立完善

目前内部控制自我评价仅仅停留在直观层面，凭自我感觉随意评价，没有建立内控自我评价体系和责任追究体系，内控制度并没有在实际工作中发挥其应有的作用，更遑论内部控制自我评价体系的建立和完善。单位执行内部控制没有动力，缺乏后劲，严重影响内控体系建设的实施和推广。

三、加强内部控制体系建设

(一)宣传内控意义、增强内控意识、营造内控环境

首先，各主管部门要大力宣传内部控制工作对行政事业单位管理的重要意义。要求各行政事业单位按照财政部的部署建立健全符合本单位实际情况的内部控制体系。[6]提高单位管理层对内部控制的认识水平，成立内控工作领导小组并且贯彻落实单位“一把手负责制”，使之真正意识到《行政事业单位内部控制规范(试行)》的指导意义。

其次，单位应结合业务活动定期组织职工学习，将内部控制意识渗透到每位职工的思想里，贯彻落实到全体职工的工作中，而不是仅仅停留在纸面上。充分激发广大职工的潜能，职工都参与到内部控制的设计、建立、完善中，要求全体职工对内控工作积极参与，进行监督反馈，营造良好的内控环境。[7]

最后，主管部门定期组织内部控制体系建设培训，组织各单位交流经验、互查互补、取长补短，定期检查各单位内部控制建设情况，整改落实，促进内部控制健康有序发展。

(二)健全完善内控体系

行政事业单位内部控制体系并不是独立存在的，而是由众多规章制度相互关联融合，统一而成的。第一，通过对业务活动进行梳理，利用组织结构图和业务流程图清晰勾画出关键控制岗位。第二，结合单位经济活动和管理需要，制定各项流程制度，确定岗位责任。第三，按照内部控制的五大要素，构建内控体系框架，使岗位相互分离、相互制约、相互监督。(《行政事业单位内部控制规范(试行)》)第四，定期对单位内部控制的执行情况进行总结，对内控运行程序的有效性作出自我评价，及时纠偏匡正。

(三)建立内部审计机构，发挥外部监督机制作用

加快内部审计机构的组建，保持其相对独立性，内审部门直接向单位领导负责，全程参与单位业务活动，做到事前控制和事中监督和事后总结评价相结合，确保内部控制体系有效运行。单位内部审计机构应主动联合外部审计部门、财政部门、主管部门等外部监督机构，[5]每年定期对内部控制开展专项检查，发现的问题，及时纠正，并对内部控制设计和运行的有效性进行评价。

(四)建立完善的集体决策和议事机制

随着反腐倡廉行动的进一步深入，建立完善行政事业单位的集体决策和议事机制显得尤为重要。行政事业单位应对重大事项和大额经费支出项目决策建立集体决策和议事制度，建立相应的流程图，严格执行相关的程序，最终决策通过“三重一大”会议集体讨论决定。只有这样才能有效地控制财务风险，减少决策错误。

(五)加强财务管控和业务部门的协同，强化资产管理

进一步加强财务管理，财务人员应积极参与到业务活动中去，与业务部门协同作战，让财务控制到业务活动中，财务管控由事后核算转变成事前监督，发现业务活动中存在的管理漏洞，及时对照财务制度予以纠正和监管，当财务制度无法涉及的时候，及时运用内控制度加以防范，保证经济活动有序健康的发展。

随着国有资产管理越来越规范，定期清查往来资金，积极清理呆死账，有效提高财政资金的使用效果。定期对固定资产进行的清查盘点，按照国有资产处置相关规定，对盘盈、盘亏、报废、损毁固定资产要查明原因，及时清理。改变行政事业单位长期存在的账实不符现状，不断完善固定资产各项内控制度，防止国有资产流失。

(六)建立内部控制有效性评价机制，确保控制目标实现

积极组建内部控制自我评价机构，制定自我评价工作方案，确定评价范围。采用个别访谈、调查问题、专题讨论、现场检查等多种测试方法，找出内控制度存在的缺陷，汇总评价结果，对内部控制有效性进行评价，编写评价报告，通过纠偏达到控制目标的实现。

综上所述，建立健全内部控制体系是新时代行政事业单位管理工作的迫切需要，是对陈旧的管理方式提出的新挑战。针对现行内控工作存在的问题，树立新观念、运用新思维、积极应对，不断完善内部控制体系建设，使之成为一整套完整的、科学的、有效的管理体系，为单位发展保驾护航。