“政府公信力”文献综述与展望

王鸽子

(中共西宁市委党校，青海 西宁 810008)

政府公信力是整个社会信任体系的基石，与此同时也是整个社会有序良好运行的前提条件和必要保障。如今正是推进国家治理现代化的深刻变革阶段，学术研究更要为画好同心圆，筑梦新时代保驾护航。在此背景下，对政府公信力的相关研究进行一次系统梳理就显得非常迫切和必要。通过对相关文献的检索分析，梳理该方面的诸多研究成果，一方面可以精准把握相关研究的主要脉络，另一方面也可以探知该研究领域未来的发展趋向，进而形成相对成熟完善的研究体系。

1 “政府公信力”相关文献检索概况

纵观诸多学者的主要思想，“政府公信力”与“政府诚信”、“政府信任”等相近研究主题具有一定的内在关联性。鉴于此，笔者分别对这3个研究主题进行检索，截至2021年3月10日下午2点，以“政府公信力”为关键词，在中国期刊全文数据库(CNKI)中高级检索设置来源类别为“CSSCI”可以搜索到2003年8月-2021年的期刊有264篇；“政府诚信”可检索到2003年1月-2021年的期刊88篇；“政府信任”可检索到2006年7月-2021年的期刊243篇。由此可见，最早开始研究的是“政府诚信”，但“政府公信力”的相关文献最为丰富，相对具有代表性和研究的价值。

学者们对于“政府公信力”的关注，是受到了公共危机的牵引。我国最早讨论政府公信力的文章是《政府公信力：理念、行为与效率的研究视角——以“非典型性肺炎”防治为例》一文，自此开启了“政府公信力”的研究先河。伴随着公共危机事件的发生以及政府职能结构调整，“政府公信力”逐渐掀起研究热潮，在2013年到达高峰，为避免公信力成为政府治理的阿喀琉斯之踵，一些学者纷纷发挥专业优势，理性探讨，2018年和2020年实现小幅回升。究其原因，一方面是经济发展的良好态势，“中国梦”的提出以及服务型政府理念的深化，更是强化了政府的职责意识；另一方面，则是缘于学界对无缝隙政府、公民社会等研究的不断深入，设计了更合乎实际的政府公信力指标体系。但是“政府公信力”与成熟的研究主题之间还有一段值得探索的距离。

政府公信力侧重基础研究，应用研究薄弱。基础研究发文量在所检索到的文献中占70.04%，因此出现了基础研究百花齐放的繁荣景象。同时也应该看到，“政府公信力”是一个实践性很强的政府治理评价指标，理论的研究总归要应用和反馈于现实，在实践中不断接受检验，才能促使基础的理论研究不断深化和完善。

2 政府公信力基础研究现状评析

学者们分别从不同着眼点入手，试图对政府公信力进行科学界定，使其内涵更为丰富和完善。本文所阐述的是争议比较大的两个方面，主要从涵义、指标体系方面予以探讨。

2.1 关于政府公信力的涵义方面

不同学者从多个角度对“政府公信力”的内涵进行了系统的阐释，其中相对具有典型性的看法有：

2.1.1 “信”文化背景。 陶振(2012，2013)认为，西方“信”文化具有深厚的契约观念基础，其中“信”的行为规则最早可追溯到罗马的宗教，后来发展成为传播学的重要研究领域，而最早将公信力与政府结合到一起的就是社会契约论思想家对政府起源的假说。[1-2]后来衍生出公共信托理论，侧重调整个人和国家之间的权义关系。

2.1.2 政府公信力产生的角度。 高卫星(2005)赋予公共行政活动道德属性，政府据此与公众建立的良性关系即为政府公信力[3]。朱光磊等(2011)认为政府公信力是原汁原味的本土化概念，并没有英语词汇能在严格意义上与之相对应，其主要产生于政府的自发自愿行为，体现为政府的一种能力[4]。

2.1.3 政府公信力、政府诚信与政府信用等相关概念辨析的角度。①包含关系。龚培兴(2003)，周红(2007)认为政府公信力与政府信用的区分是模糊的，而前者的概念比较丰富，包含了政府信用与政府信任[5-6]。这与唐土红的观点不谋而合，即认为政府公信力是一个综合性的概念，包含政府信用、资源、能力、关系、公众评价和心理意识观[7]。②等同关系。舒小庆(2008)将政府公信力等同于政府信用，即二者都是公众对于政府的印象和评价[8]。③不同关系。一些学者认为政府公信力与政府信用既紧密相关又有所区别。朱光磊等(2011)指出政府信用、政府诚信是行政行为结果的体现，政府公信力则贯穿于行政活动的过程，三者之间的关系为结果与过程、静态与动态[4]。在理论上，政府信任和政府公信力是两个概念；在经验层面，政府信任与政府公信力也并非一致[9]。 综上所述，众多学者各抒己见，对“政府公信力”内涵的理解较为丰富。但同时也反映出对“政府公信力”的定性研究比较混乱，常常出现把相关概念混为一谈，对它们之间的关系缺乏必要的细分[4]。

2.2 关于政府公信力指标体系方面

政府公信力这么抽象的概念怎么进行衡量？具体包含哪些方面？也就是说，如何构建政府公信力的指标体系，一直以来都是学术界对政府公信力进行研讨的主要方面。

2.2.1 单因素说。刘雪华(2011)将政府公信力的提升与政府职能转变问题结合起来，强调政府公信力是政府积极履行职能之后所产生的一种正面的社会反响。鉴于此，唯有科学合理的完善政府职能才能进一步提升政府的公信力[10]。

2.2.2 两因素说。王慧、洪瑾(2008)从政府公信力的内涵进行分析，得出影响政府公信力高低的因素主要有两个：其一是公众对行政行为所展现出来的态度，其二取决于公众对各项公共服务的满意度[11]。

2.2.3 三因素说。基于政治认同的来源，陶振(2012)认为政府公信力的生成需要以利益、制度和价值认同为基础，这三者具体体现为公共治理的有效性、公共规则体系的公正性以及意识形态资源的丰富程度[12]。

2.2.4 五因素说。吕维霞和王永贵(2010)基于公众感知的视角，通过PLS-Graph软件构建了相应的结构方程模型，分析了满意度、政府形象、政府承诺、公众感知质量、公众人口统计特征的差异性对政府公信力的影响[13]。

由此看来，目前学界对于政府公信力指标体系的量化争论不已。那么哪些指标可以更好地反映“政府公信力”这个客观概念?显而易见的是，政府公信力是一个动态的体系，其指标类别既是一个体系内各种具体要素细化分裂的过程，与此同时也是多种外在要素，包括新生因子竞相涌入的过程。

3 “政府公信力”研究现状的反思及展望

政府公信力是公共管理学科的重要研究主题，其发展经过了从概念辨析到指标体系构建，从基础理论研究到社会实践方方面面的探索。令人遗憾的是，目前学者们对该主题的研究还存在一定的不足之处。

3.1 政府公信力基础理论研究的成就与缺憾

政府公信力究竟是独具中国特色的本土概念还是舶来元素，至今尚无定论。因此，学者们众说纷纭。这既是政府公信力基本内涵丰富性的根源，也是其缺乏统一性的根本缘由。

3.1.1 政府公信力虽有颇丰的内涵研究，但尚无形成统一认识。 通过对文献的分析可以看出，众多研究者们对政府公信力的内涵至今没有达成共识，有学者强调政府公信力内涵的普遍性，有学者侧重政府公信力内涵的西方背景，众说纷纭不利于形成一般性的范式。为什么会出现这样的情况呢？可能的原因是：受制于现实环境，急切追求实用性而忽略了理论的深度。因此，如何剥离并形成相对统一的内涵，从而使学界达成基本共识还有很长的一段路要走，而这则是精准把握政府公信力的核心和前提。

3.1.2 政府公信力指标体系的探讨硕果累累，但话语繁杂。 学者们立足于自身的专业角度富有逻辑、较为客观地阐释政府公信力指标体系的构成，形成了不同的指标体系，这也造成了较为混乱的局面。针对本文所涉及的文献而言，主要是基于本土开展的具体研究。因此，适当借鉴国外的研究体系，可以为本土研究注入新鲜血液，这是有效解决政府公信力纷乱理论体系的可行途径。

3.2 政府公信力应用研究亟须进一步发展

学界对政府公信力的研究，主要始于对“非典”事件的反思过程，危机事件赋予政府公信力蓬勃的生命力。十九大报告为现实政治生态指引了明确的方向：增强政府公信力和执行力。因此政府公信力的研究对现实的回应尚需进一步加强。尤其是随着新媒体的崛起，政府及其行政人员时刻处于网络的放大镜之下，无形之中增加了施政压力。同时，政民之间的“真空距离”越来越短，这既是巨大的挑战，但恰恰也是提高威望的有力跳板[14]。

与此同时，十分必要和迫切进一步拓展应用研究，对于现实问题的回应和献策，同时也是解决基础理论研究瓶颈问题的关键。如今，政府公信力所处的状态正是基础理论研究成果丰富但缺乏统一的认识，应用研究稍显不足，亟须进一步拓展。

3.3 政府公信力研究面临的机遇和挑战

客观衡量某个研究领域相关基础理论成熟度关键标尺影响因素主要包括理论研究的深度、所持续的时间、方法体系的成熟、合理的人才梯队[15]。通过对政府公信力相关研究的分析，政府公信力方面的发育尚有一定的成长空间。

之所以这样说，原因有4个方面：①围绕政府公信力所开展的理论研究尚缺乏一定的深度。这一方面是基础理论研究的文章数量较少，另一方面则体现在政府公信力范畴内还有不少内容没有引起关注。②政府公信力理论研究孕育时间较短，没有形成一定的规模。③针对政府公信力开展理论研究的方法仍然在摸索和寻觅。当前，围绕相关方面进行研究主要运用的是文献法和比较法，在前人的基础上充实和完善自我的相关理论设计。值得注意的是，政府公信力既是理论与实践互相影响和作用的模块，同时也是跨学科的交叉领域，而理论的研究不能脱离现实环境，在研究方法的应用上应当更加的丰富和多元。④若想持续地 深入研究，人才梯队建设刻不容缓。就目前而言，关注政府公信力这一主题的人越来越多，但是学术水平和理论功底参差不齐，进行系统理论研究的承接关系尚未显现，而专业人才是研究延续性的重要基础。因此，人才梯队的培养和建设是重中之重。