张謇经济法律观及当代启示

华 蕊

（苏州大学 王健法学院， 江苏 苏州 215006）

张謇（1853—1926 年）所处的时代内忧外患交加，新兴知识分子出于求富自强的目的，学习西方的先进管理经验和科学技术，逐渐认识到从器物层面到制度层面学习的重要性，在此期间，他们展现了对宪政的执着追求与至诚信仰。在宪政观念的指引下，近代中国进行了大规模的修律和经济立法活动，形成了以中国本土宪政为基础的法制实践。张謇担任北洋政府农商总长期间的一系列改革措施为近代工商业的发展营造了相对良好的法治环境，其经营实业的创新理念和实践在近代工商业发展史上留下深刻印记，其经济法律观也在中国经济法律思想史上留下了厚重的一页。深入剖析张謇的一系列经济举措，可知一以贯之的是强调法律意识，重视法律制度建设，依靠法律保护民族企业和解决现实问题，这与我国当下倡导全面依法治国，完善法治化营商环境的理念高度契合。因此，充分挖掘张謇经济法律观的思想内涵，考察其时代意义便显得尤为重要。为此，本文以张謇经济法律观为视角，从近代营商环境的时代背景与发展轨迹出发，探讨张謇的经济法律观于当今法治营商环境建设的可参考之处。

1 张謇经济法律观及其实践

清政府晚期国力衰微，传统封建经济制度对工商业发展造成极大阻碍，外国资本的掠夺也严重制约了中国民族资本的生存空间。面对内忧外患的境况，张謇提出了一系列举措，主张在思想和制度上追求革新，重视法律在国家经济发展中的地位，强调民族工商业企业的体制改革，着重发挥外资的积极作用。在这一实践过程中，张謇的经济法律观逐渐形成。

1.1 经济活动乞灵于法律

张謇认为“法律作用，以积极言，则有诱掖指导之功；以消极言，则有纠正制裁之力”[1]162。经济活动的健康有序发展需要有一套相对完善的制度，即一切经济活动都应“乞灵于法律”。彼时，封建守旧势力权势依旧熏天，经济方面的立法始终难产，直至清政府末路之际，法律制度才得以成形，张謇在这一过程中扮演了重要角色。

《马关条约》的签订，使中国的民族危机空前严重，张謇认识到法与经济相辅相成的关系，大力提倡实业救国的同时也主张“立法护商”。正如张謇在《代鄂督条陈立国自强疏》中所述，中国过去“但有征商之政，而少护商之法”，当致力于改善无法可依、混乱无序的营商环境，以法律保护民族工商业发展。正值两江总督刘坤一就“变通政治”事宜向张謇等人寻求建议，张謇便于1901 年2 月作《变法平议》[2]15。《变法平议》一改激进式变法的态度，按照中央政府六部职能划分,提出改革主张，认为工商业、公司、银行、矿山等都“当定章程”，可在遵循中国“禁令风俗”的基础上参照外国法律，修订民法和经济法等[3]。《变法平议》显然是张謇在考察实际情况之后经过深思熟虑凝练出的一些可行之法，并非纸上谈兵。

1913 年末，张謇以农林、工商总长之职再度入仕。就任后，张謇即在《实业政见宣言书》中从法律、金融、税则、奖励四个方面提出了振兴实业之法，认为其“皆农工商行政范围中应行之事”，并提出了振兴实业的“棉铁主义”[1]164。此番任职中，张謇有了发展全国工业的通盘规划，在政府颁行的具体政策中可见其诸多鞭辟入里的见解，客观上极大丰富了其经济思想[4]。张謇认为“农林工商部第一计划，即在立法”[1]162，应当依据法律实施工商业政策和行政行为，即“俾本部得所依据，用策进行”[1]163。张謇还认为农工商的顺利发展“视乎资金之能否融通”，应重视金融的作用。他主张以中央银行为金融基础，以地方银行为辅，施行银行条例，发挥民间金融机构的作用，同时进一步“改定币制，增加通货”[1]163。张謇主张借助税法以实现工商政策，达到宏观调控的目的，针对不同产业“或轻减以奖励之，或重征以抑制之”[1]163。对经营具有更大风险的企业，应以奖励补助，“盖诱掖之，使之发展”，并注意奖励和补助的限制，即“奖励须课其成效，补助则莫如保息”[1]164。

张謇于任职期间制定和颁布多项法令，有些是在清末有关法规基础上进一步修改完善而成的，如《公司条例》与《商人通例》等[2]17。《公司条例》以清末的《公司律》为蓝本，修改十余处后面世。《公司条例》有6 章251 条，其中不少条文的内容具有开创性的意义。如第3 条规定“凡公司均为法人”, 首次在法律层面上确立了公司的法人地位；第145 条中“一股东而有十一股以上者，其议决权之行使得以章程限制之”的规定可以防止公司大股东决议权的滥用。而后张謇又将《商律草案》中的总则部分改为《商人通例》。《商人通例》有7 章共73 条，其内容对工业、加工业、公用事业等所有商业主体进行了规定，部分内容具有明显的先进性。如《商人通例》第16 条“商人得以其姓名或其他字样为商号”及第20 条“业经注册之商号，如有他人冒用或以类似之商号为不正之竞争者，该号商人得呈请禁止其使用，并得请求损害赔偿”，就商业主体对商号的专有使用权进行了规定，保障了商人主体在经济活动中的权益，具有一定的激励作用。

虽然清末与民初的经济立法带有应急特点，仍存在局限，张謇与极力推动立法的众人的经济思想尚未得以完全实现，但于当时成型可究的法律法规极度匮乏的情况下，其立法活动为民族经济的发展提供了相应的法律环境。

1.2 设计绅领商办股份体制

《马关条约》签订后，在外资涌入的刺激下，“设厂自救”的呼声更为激昂①为挽救民族危机，许多爱国人士呼吁“设厂自救”“实业救国”，以发展实业作为救国救民的主要手段。这一呼声表达了中国近代民族资产阶级通过发展实业来挽救民族危亡的美好愿望。。1895 年冬，张謇受两江总督张之洞的委命，招商集股，筹建通州大生纱厂，开始投身于实业[5]。因通海一带风气未开，张謇筹办纱厂期间，招股困难导致的资金不足始终是最突出和最主要的问题, 其招股难在近代中国民族资本早期创办股份制企业的过程中，也是一个突出的例证[6]。于是，张謇与官方定“绅领商办之约”，以“官机”折价入股，另招商股。尽管有官股参与，张謇仍按照公司章程选举董事会和监事会，拒绝官方干预[7]，这便形成了独特的“绅领商办”体制，赋予了企业一定的自主权。

“绅领商办”体制是张謇对早期工业化过程中官商关系最具特色的设计，在商品经济不发达，资金难以流向产业的时代，狭隘的小农经济思想占据主导地位，新式企业的经营需要依靠政府的扶持。而此前中国的股份制企业主要以“官督商办”的形式吸引民间资本，企业的经营决策权往往掌握在政府手里，政府为企业提供低息、免息贷款或减税等优惠政策的同时，企业也难免被政府征调和剥削，官商矛盾日益加剧[8]。因此，在企业一方面需要官方保护，另一方面还要避免官方直接插手事务的矛盾局面下，士绅阶级的重要地位得以显现。张謇属于士绅阶层①在《为纱厂致南洋刘督部函》中，张謇描述自己的身份：“謇介官商之间，兼官商之任，至于计穷力竭，而后备陈计划，待择于公，而施行之。”，其比官僚更易获得投资者的青睐和信任，而状元的头衔又赋予他与官府对话的身份从而获得更多的创业资本。张謇实质上是以商股代表和官府代理人的双重身份从事企业经营，承担着“兼官商之任，通官商之情”的重任[9]。他认识到士大夫在振兴实业中的作用，创办纱厂的过程中摸索出“绅领商办”的企业制度，以区别于“官商合营”“官督商办”的经营模式。1896年至1899 年，他以新科状元的身份在通州创办了大生纱厂，官府不直接干预企业的经营，不享有决策权和管理权，到期领取官利，纱厂仍依照商办形式经营。这一经营模式在一定程度上限制了官府的权力边界，给予了企业更多的空间和自由，激发了企业的活力和创造力。张謇也以该种方式使大生纱厂在一定程度上具备了实质意义上的民营性质。

1.3 以开放主义引进外资

张謇所处时代，尽管中国只是初步进入世界市场，但中国的经济发展和市场运行既受世界经济的影响和制约，又反过来影响着世界经济。张謇等先进分子认为发展民族经济不能闭关锁国，也不能用自然经济对抗市场经济，主张“睁眼看世界”，提出“开放主义”，倡导学习西方先进的管理经验，引进外资，以便发展我国实业。张謇曾多次对世人阐释“大同”的概念，他坚信世界最终走向“大同”。张謇所提倡的世界经济大同不是通过激烈的竞争来实现的，而是以和平共处、国际合作的方式来达到的[10]。

1913 年，张謇于《筹划利用外资振兴实业办法呈》中提出为解决“苦于人才缺乏、母财滞涩，卒至持笥而号寒，倚囷而啼饥”的困境，应“以振兴实业为挽救贫弱之方，又以开放门户、利用外资为振兴实业之计”，并提出了引用外资的具体范围、方法、标准和应适当保留的商业习惯[1]169-171。张謇还明确表示：振兴实业，尤其是矿冶等重工业生产，非用开放主义，无可措手[11]。所以，对于投向的产业领域，张謇主张以法律手段引进铁矿采掘业、石油工业等，国家直接经营一些钢铁工业及丝、茶改良制造之类项目，纺织工业则“交之民办”[12]。张謇在主张中国应积极对外开放的同时，也对融入世界经济可能出现的挑战进行了思考：“经济潮流，横溢大地，中外合资营业之事，必日益增多，我无法律为之防，其危险将视无可得资的为尤甚。”[1]162在涉外经济交往中，他认为应加强立法，制定相应的法律法规以巩固主权，保护本国工商业。

2 张謇经济法律观的当代启示

2.1 加强顶层制度设计

张謇经济法律观的总特征是法律制度与经济活动相辅相成，法律制度为经济活动提供坚实基础，经济活动促进法律制度的优化变革。

一方面，一切经济活动要“乞灵于法律”，即法律制度是经济活动顺利开展的坚实基础。张謇认为民初时工商法规极不完备，“方商人营业之始，既无法规之指导；违戾之时又无法规之纠正；失败之后，又无法规之制裁”[1]199，在经济活动中，法律应对营商主体起指导、纠正、制裁的重要作用。当前法治营商环境的建设也离不开法律法规的支持，法律规范和制度规则是法治的基础载体。目前，我国法律层面涉及营商环境的内容较为分散，仅散见于《外商投资法》《行政许可法》《公司法》《企业破产法》《民法典》等相关法律法规之中[13]；关于营商环境优化的，仅有一部《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）作为专项法规提供最基本的制度保障，缺少层级高、总揽全国营商环境建设的专项法律。鉴于此，我国应在坚持科学立法、民主立法，听取基层意见，注重市场现实需求的基础上，从国家层面推进相关立法工作，加快营商环境立法规划，特别是健全优化营商环境的立法框架，为各地建设营商环境提供“有法可依”的法治环境。还要注意增强各法律法规之间的协调性与配合性，面对阻碍营商环境优化的制度问题要及时调整和解决，在优化法治营商环境层面形成完备的法律法规体系[13]。

另一方面，“法与时转则治，治与世宜则有功”，法律制度要根据经济生活的变迁而变革。张謇在《变法平议》中提出“法久必弊，弊则变亦变，不变亦变。不变而变者亡其精，变而变者去其腐，其理固然”的观点[14]62。中共十八大以来，全国人大及其常委会、国务院不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，坚持立法先行，紧紧抓住提高立法质量这一关键。国务院出台的《条例》对营商环境建设做出原则性规定，同时给各地留下了自由裁量的空间，各地人大和政府应在不违反上位法的情况下，因时因地制宜，结合本地经济实际发展情况和时代背景，用好地方立法权，融入地方特色，加快配套制度“立改释”的步伐，进一步加强《条例》内容的针对性和可操作性。

2.2 优化依法行政环境

“实业之命脉，无不系于政治”[1]162，“官商关系”的协调对于经济发展有着至关重要的作用，张謇提出的“商自经营，官为保护，绅通官商之情”[1]53对中国经济思想史的丰富和发展产生了重要作用，对处理好政府与企业经营者之间的关系具有重要借鉴意义。

政府不应过度干预经济，一切行政行为应在法治轨道内进行。张謇在《宣布就部任时之政策》中提及政府的作用：“是消极也。消极安望发舒？惟有一方消极，一方即于消极生积极”[1]166。在经济法上，政府应是市场的引导者、监管者和保护者，而不是市场的决定者，政府要厘清与市场的关系，赋予市场主体一定的自主经营权。目前，受传统管理思维的影响，部分地方政府对优化营商环境并未有深层次的理解，制度化的治理机制尚未形成，建设营商环境仍依靠惯用的行政手段、红头文件、领导决策等方式[15]。执法不公、程序不规范、选择性执法的现象仍未完全避免。深化“放管服”改革的核心在于“放”，当前行政改革在简化行政审批事项的数量上做得较多，但还有待转变思路，真正以企业的需求为导向，以企业的满意度为评判标准。

习近平总书记指出，“依法治理是最可靠、最稳定的治理”，强调要善于运用法治思维和法治方式进行治理。优化法治营商环境，要做到优化依法行政环境。首先，政府要增强角色转变的意识，实现从控制者到服务者的转变，对市场不能过度干预也不能置之不理，要完善市场准入与退出机制，保障市场主体拥有平等地位，享有平等权利。要履行市场监管职责，在保证市场监管公正性和有效性的同时，与市场主体共同打造统一、竞争、有序的市场环境。其次，政府部门要提高行政效率，优化政务服务，明确权力清单，行政审批要做到“一个窗口受理，一站式审批”。承担行政审批职能的部门要做到集中办理，不能无故增加公民和企业的负担。不需要本人亲自到场的行政审批工作可依托互联网开展，节约时间和资源成本，政务服务事项争取做到“一网通办”。最后，要强化监督，规范行政执法程序。推进“互联网+行政监督”工作，督促行政机关严格、规范、公正执法。行政监督是政府“在阳光下行使权力”的延伸，地方政府在政务公开的同时，也要接受国家、各机关、人民群众的监督，杜绝多头执法和以权代法现象。

2.3 推进对外开放战略

“世界经济之潮流喷涌而至，同则存，独则亡；通则胜，塞则败。”[16]张謇对外开放、引进外资的思想与当前的对外开放战略高度契合。任何企业都不能在过度保护中获得成长，坚持对外开放是推动经济良性发展、促使企业砥砺发展的不二法门。

要培育我国经济的国际竞争优势，就要增加经济发展的正外部性和吸引力，就要优化投资环境，促进外资稳定增长，就要坚定不移地走开放道路。正如习近平总书记强调的，新发展格局不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。当前百年变局和世纪疫情交织叠加，世界进入动荡变革期，不稳定性不确定性显著上升。在此背景下，贯彻中共十九届五中全会“实行高水平对外开放”的理念，在更大范围、更宽领域、更深层次推进对外开放的重要性愈发凸显。

首先，“今则万国交通，人以货来，占我市场，我退一步，则他人即进一步”[14]193，国际经济竞争愈发激烈，我国应加快建设开放型经济新体制的步伐，在国际竞争中大力培育经济发展的新优势。应提高本土品牌以质量为核心的竞争优势，积极开拓多元化国际市场，推进对外贸易工作稳中求进，致力于从贸易大国向贸易强国蜕变。其次，对外开放“利之所在，害亦因之”[1]169，应以《中华人民共和国外商投资法》为准绳，持续深入推进营商环境法治化的进程。国际形势复杂多变，我国改革开放也进入攻坚期和深水区，我国应当更进一步推动涉外经济法治进程，在保证国内经济安全的前提下让外资企业“想进来”和“能进来”，激发我国经济活力和创造力。最后，“世界未来大势，骎骎趋于大同”[14]539，应积极参与全球经济治理，聚焦“一带一路”建设，着力打造一条开放多元的贸易新路。要坚持共商共建共享的原则，倡导多边主义和合作共赢，促使国际贸易环境向更公平、更和谐、更自由的方向发展。

3 结 语

在中国本土民智未启的社会背景下，办实业、重法治很大程度上仅仅是先进知识分子们的“清谈之资”，实际践行者可谓少之又少。张謇作为真正意义上的实业家、改革者，以其独特的经济法律观，在中国近代史上留下了浓墨重彩的一笔。虽然张謇优化政治环境、发展社会经济、改善民生福祉的美好愿景并未完全实现，但其改善营商环境的法律观值得当代研究与借鉴。法治营商环境的建设是实现国家治理体系、治理能力现代化的重要一环，以史为鉴，以飨今日，在世界经济格局风云变幻、我国谋求实现“经济双循环”的大背景之下，我国亟待继续完善公正高效的法律法规，辅之以市场为导向的营商政策，来持续优化和改善我国的营商环境。