土地流转存在问题及对策研究——以扬州市邗江区为例

张 宇

(郑州航空工业管理学院 经济学院，河南 郑州 450046)

土地是一种极为重要的资源，中华人民共和国成立后先后开展了6次土地改革，每次土地改革后，我国的经济都得到快速发展。但是以前常见的小规模种植，经营过于细碎化，与大规模种植相比，效率低下。此外由于农户资金薄弱，专业性不强，信息接受速度慢等，导致农户的抗风险能力相对比较薄弱，而依靠土地规模经营是改善以上状况的重要途径。因此将本次各项土地工作有效落实，推动土地流转与规模经营，将对我国经济再次快速发展起着至关重要的作用。也在此各种背景下，对土地流转进行各项研究。

土地流转是一项极为重要的工作，理应给予这项工作足够的重视。土地流转的主要目的是在构建土地市场机制的同时，提高土地利用率，降低交易成本，减少荒地的同时也能有效避免土地纠纷。通过各种流转形式来促进土地的流转，进而改善农民生活质量。

笔者通过实地调研，与相关工作人员进行交流，查阅相关文献数据等方法深入了解土地流转的进度，难点。探究兼顾政府可操作、农户可获益的土地流转方式方法。

1 扬州市邗江区土地流转现状

土地流转形式多样化，流转主体多元化。邗江区总人口70余万，面积550多km2，7个镇，28个居委会，153个行政村。扬州邗江区土地流转中形式多样，承包主体主要有种植大户、集体农场等，十分多元化。双重推动下扬州邗江区的土地流转事态良好，据了解早在2014年下半年末，农业股份合作社就达到426家，而现如今农业龙头企业27家，示范农民合作社35个，拥有全国最大的樱花生产基地。

土地流转不仅发生在村内，还有很多都跨越了村镇乃至更大区域。不少承包户都来自诸如山东，河南等地区，异地承包的情况非常之多。据了解邗江区超过6成的农民是希望将土地承包给外村人的，流转主体非常开放[1]。此外很多工商资本，科研机构，企业的加入既缓解了多年来农业投入不足的问题，也大大提高了农民就业收入和粮食的产出，为农业的发展注入了强大的活力。

2 扬州市邗江区土地流转问题分析

2.1 土地流转的效率不高

由于大规模的土地承包需要有大量资金的投入，且粮食极易受到虫、草、雨水等各种自然因素的影响[2]；一旦行情不好，粮食价格便持续降低。农户一般自身资金有限，抗风险能力薄弱，也很难大面积承包。而且外出务工的工资也水涨船高，和大面积种地相比也不相上下，造成大部分农民并不愿意将过多的土地集中在自己的手里。这是制约土地流转的根本问题[3]。此外当地一些重要的承包大户、承包公司、企业由于缺乏相关的专业性，管理不规范，技术不到位，出现很多的合同无法履约，损害了农民的利益。这也狠狠打击了农民的积极性。

2.2 土地流转信息公开程度较低

我国农村还未建立规范的土地市场，没有市场这只无形的手，主要靠个人跟个人之间或者政府的推动来进行流转，信息并不对等，导致出现一定的排他性。通过与邗江区公道镇柏树村和欧阳村的30户农户交流发现，有近一半以上的人表示了解不到土地流转的情况。现在需要一个新的组织利用新的信息传递模式将市场透明化，信息太闭塞必然会影响资源的合理配置[4]。此外，信息不透明也会导致土地流转的无序不规范行为，交流中发现很多协议以及约定无纸质文件，只有口头协议，极难取证。虽然现在这些情况都已得到相应的改善，但还未能完全杜绝。如此进行，双方的利益肯定无法得到法律保障，且出现纠纷将极难调解。

2.3 土地流通过程不规范

随着城市化的发展，一些商业机构打着公益等名义进入农村土地市场，进行着农业土地非农化的做法，而相关部门也因为急于招商引资并没有将商家土地用途规范到位，这种方法短时间看，农民的收入的确提高了，但从长远的角度上，此方法对土地的使用还是不利的，因为很多土地商用以后是不可逆的，土地恢复农用，时间极其漫长。

2.4 土地盈利难度上升

土地规模经营盈利难易程度会反向影响土地流转。但近几年经营成本增加过快，成本包括农资成本，租金成本，人工成本等。据调查土地租金每年都在涨，农资成本更是涨得飞快，通过与当地的商家交流了解到，常见的化肥尿素半年内涨了近500元/t，除草剂价格上涨超过100%，此外人工成本问题在两年前60岁以上的弱劳动力用人成本大概是60多元一天，现在均达到150元以上，而实际粮食的价格并没有与之匹配上涨[5]。对于被承包农户来说，现阶段并没有相应的机构进行监督，租金收缴很难得到保障。对于承包商来说也因为现在土地流转市场规模经营还处在一个相对起步不成熟的状态。贷款难，贷款利率高的情况依旧存在。尽管现在国家有政策有鼓励，银行也有土地承包经营的相关贷款，但由于缺乏激励，客户经理更愿意推荐回扣高的产品，加之承包户之间文化水平参差不齐，对消息接受理解程度不一样，造成整个融资困难的局面。

3 扬州市邗江区土地流转对策建议

3.1 明确土地权属划分

土地流转就是对土地资源的分配，而资源配置其实就是参与者对产权的配置。所以流转的前提就是权属划分要清楚。在土地流转过程中参与主体有土地所有者、使用者、经营者等。由于主体多样，各方权能划分也很复杂，很多概念相对比较模糊，这也是造成很多问题的根源。农民对土地享受使用权，但集体有土地的处置权，实际经营长期化的存在使得农户拥有了排他性的权力。集体不得随意调动农户的土地，发生土地流转的时候也应该是承包农户拥有决定权而不是在集体名义下的组织或者个人。由于各方权属划分相对模糊，所以明晰权属问题对于土地流转市场的构架尤为重要，做好这个前提才能有效地发挥土地功能。

3.2 构建合理价格机制

构建理想的价格市场，必须要有合理的价格机制，合理的价格机制是构建理想土地流转市场的核心，只有合理的价格机制才能切实保障好各方的利益，首先要使土地能够用来交易，就要让土地有商品的使用价值。因此，要让价格形成，必须明确土地使用权的商品属性，而市场行为就要遵行自愿和等价的交换原则，以自由平等公正为交换条件，这是不能被其他因素介入的条件，一旦介入土地价格就会受到影响。相关部门应该设立土地价格评估机构，要有统一的标准，对每块土地，用统一的价格评估标准对其进行估值，并能建立相关信息库，要使土地价格具备可监督性，完善相关法律法规，保障各方利益。

3.3 资本注入以提高产业化水平

土地流转后规模经营重在规模二字，推进农业规模化的高效发展，近年邗江区大力发展花木、蔬菜、水产等等特色产业，现阶段正是传统农业向现代农业过渡的时候，通过大量资金技术的支持，当地农技水平大幅度提高目前邗江区的土地规模经营机械化水平超过90%，可以说现代农业产业化提高得益于土地流转，土地流转也顺应了现代农业的发展提升的要求。产业化水平的提高自然推动形成成熟的土地规模经营的体系，农民在现代化的农业规模经营获利享受到实惠，自然愿意将土地流转出去对土地流转市场化也是良性的疏导循环。土地流转土地规模经营自成一体，要想构建理想的规模经营，产业化水平的提高必不可少，这是良性的开端也是动力的源泉。

3.4 壮大非农业规模，促进劳动力转移

现如今土地流转能形成，外出务工就可以取得相当可观的收入，而从事农业的生产非常地辛苦且收入效益并不是很好，第二、第三产业的快速发展为农村劳动力提供了充足的就业市场。现在邗江区的农村人口从事非农工作的比例达到了近90%，也因为大量劳动力的转移才使得土地能够流转，加上现在非农产业对农业用地的需求不断上升，土地规模经营也就成了现代农业发展的一个趋势。所以壮大非农产业，对农村人口提供相当的劳动岗位，有利于土地流转的进行。