纪检监察证据基本问题探讨——以性质定位、体系构成及案件证明标准为主展开

张用建

（国防大学政治学院 陕西西安 710068）

纪检监察证据是指纪检监察机关及其工作人员依照法定程序收集并审查核实，能够证明纪检监察案件事实的材料。作为一种带有中国特色的特殊证据类别，纪检监察证据是纪检监察案件办理的基石和核心。本文试对纪检监察证据的性质定位、体系构成以及运用纪检监察证据证明案件事实的标准等作一探讨，以期深化对纪检监察证据的认识。

一、关于纪检监察证据的性质定位

纪检监察证据的历史并不算十分悠久，虽然改革开放前乃至新中国建立前，纪检监察机关在查办违纪案件中有过一些关于证据的思想观点，但对此并未予以系统化制度化[1](P197-198)。确切说，它是随着改革开放后审查调查实践的发展和纪检监察法规制度的完善而正式形成并逐步完善的。其性质定位如何，应是理论研究首先要回答的问题。以此观之，纪检监察证据以党的十八大为界，发生了重大变化。如果说，党的十八大前纪检监察证据在内容上主要是用来证明党纪政纪案件事实，主要还是纪律意义上的，那么党的十八大后，随着中国特色社会主义法治进程的推进，特别是国家监察体制改革的深化，纪检监察证据在纪律的底色上，更增添了浓重的法律成色。从总体上看，纪检监察证据是中国特色社会主义法治证据体系的重要组成部分，是纪法贯通、法法衔接的重要载体。

一是从渊源看，纪检监察证据来源于党内法规和国家法律法规的规定。无疑，监察法律法规本来就是国家法律体系的重要组成部分，而党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党内法规也是中国特色社会主义法治体系的重要内容，《法治中国建设规划（2020-2025年）》也因此将建设完善的党内法规体系纳入法治中国建设的重要任务，将更加完善的党内法规体系明确为法治中国建设的阶段性目标。纪检监察证据的法律法规渊源，从党内法规看，主要是1991年7月中央纪委颁布的《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》（以下简称《具体规定》)，1994年3月中央纪委颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及条例实施细则（以下简称《案件检查工作条例》），以及2018年12月中共中央办公厅印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）。从国家法律法规看，主要是2018年3月颁布的《中华人民共和国监察法》和2019年7月颁布的《监察机关监督执法工作规定》（以下分别简称《监察法》《规定》）。这些法律法规中，最重要的当然是《监察法》《规则》《规定》。一方面，这是贯彻落实党中央关于纪检监察体制改革精神的最新制度成果，另一方面也是因为《具体规定》《案件检查工作条例》毕竟已历时较久，其部分规定和表述已落后于审查调查实践而为《规则》《规定》所终止，但它们总体上仍然有效，仍规范着纪律审查工作，其中当然包括有效的证据制度。

二是从效力看，纪检监察证据有了更强的法律效力，特别是监察证据取得了直接进入刑事诉讼程序的资格。这集中体现在《监察法》第三十三条第一款。该款规定：监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。在纪检监察证据与刑事诉讼证据的衔接方面，与纪检监察体制改革前相比，前进了一大步。改革前，纪检机关在纪律审查中取得的证据，不能直接进入刑事诉讼程序，必须经过检察机关转化或重新取证；而行政监察机关取得的物证、书证、视听资料、电子数据等实物证据，根据2012年修订的刑事诉讼法，可以在刑事诉讼中作为证据使用，但言词证据不能直接用于刑事诉讼，也须由检察机关依据刑事诉讼法进行转化或重新取证。纪检监察证据与刑事诉讼证据衔接得不顺畅，客观上造成了纪检监察机关和检察机关大量重复劳动，严重影响了职务犯罪案件查办的效率效果。党中央洞悉这一问题，在监察体制改革中，明确监察证据， 无论是言词证据，还是实物证据，都可以在刑事诉讼中直接使用。《监察法》以法律形式将其固定下来，使监察证据取得进入刑事诉讼程序的资格，提高了审查调查工作的效率，也增强了纪检监察工作的权威性。

三是从标准看，实践对纪检监察证据特别是监察证据的规范化法治化水平提出更高要求。《监察法》第三十三条第二款规定：监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致[2](P167-170)。这是关于监察证据与刑事审判关于证据的要求和标准衔接的规定。监察体制改革前，纪检监察机关查处违纪违法案件，虽也强调证据确凿，也有一些基本的标准要求，但它实质上只是一个内部标准。但改革后，监察机关调查职务犯罪，证据要经过检察机关和审判机关用刑事诉讼法的标尺衡量，必须直接对标刑事审判关于证据的标准。这无疑对纪检监察机关及其工作人员收集、固定、审查、运用证据的规范化、法治化提出了更高标准和更严要求。

四是从运用规则看，明确了非法证据排除规则。现行党内法规，比如《具体规定》《案件检查工作条例》《规则》等，均分散提出过一些诸如严禁以违纪违法手段收集证据、证据必须经过查证属实才能作为定案根据的基本规则，也有严禁使用威胁、引诱、欺骗及其他非法手段收集证据，严禁隐匿、损毁、篡改、伪造证据等规定，但严格说还没有明确的非法证据排除规则。而《监察法》第三十三条第三款明确了监察调查中非法证据必须予以排除，丰富了纪检监察证据运用规则，为倒逼进一步提高纪检监察案件办理质量提供了制度保障。

二、关于纪检监察证据的体系构成

纪检监察证据，是一个复合的证据体系。从大的方面讲，它是由纪检证据和监察证据两方面构成。纪检证据和监察证据原本是分离的，在理论研究和实践中合并使用始于1993年中共中央、国务院决定纪检机关和行政监察机关合署办公后。应该说，纪检监察证据这一提法的出现和使用，是由纪检监察政策变动、纪检监察工作一体运行的实践引发、推动，进而约定俗成的。这个用法在纪检监察机关合署办公的条件下，因纪检和监察在对象、内容、方式等方面高度重合，确实具有很强的合理性。这种合理性在监察体制改革前后均是如此。只是改革前后，所谓“监察”已由“行政监察”变为“国家监察”，纪检监察证据的内涵、结构等因此发生了重大改变，其构成、运用等呈现较强的复杂性。目前纪检监察证据已经形成了纪、法、罪分层的证据体系。这个体系的构成如何？目前学术界还没有充分研究。这里试对相关问题做以下分析。

（一）纪检证据的构成和种类

从纪检监察实践发展现况看，目前所谓纪检证据，主要是指纪律审查证据，且是证明党纪案件的证据。这个判断符合《规则》在规范初步核实和立案时所讲的“涉嫌违纪”的本意。《规则》在规范初步核实和立案审查调查条件时，都是将“违纪”和“职务违法、职务犯罪”并列使用，称为“涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪”[3](P119-120)。按照纪检监察机关的职责，这里所谓的违纪，实际上就是指违反党纪，而不包括监察体制改革前所谓的“政纪”。因为之前纪检监察范畴中所谓“政纪”，一般指行政机关纪律，而改革后，纪检监察范畴中已不再包含“政纪”的概念，之前所谓“政纪处分”也为“政务处分”取代。

如果在党纪意义上使用纪律审查证据，根据《具体规定》《案件检查工作条例》，纪律审查证据的法定形式包括物证、书证、证人证言、受侵害人的陈述、被审查人的陈述、视听资料、鉴定结论、现场笔录、勘验检查笔录等九种。其中现场笔录是指审查人员对非刑事案件有关的场所进行检查时所做的笔录；而勘验检查笔录指的是公安、司法人员对与案件有关的场所、物品及其他证据材料进行勘验检查时所做的笔录，纪检办案中审查人员主要通过向公安、司法机关调取方式取得此种证据。当然这些规定还是20多年前的，随着实践的发展，纪检证据种类需要进一步完善，可以对纪律审查证据的种类和名称作出修改。比如，可以增加电子数据，将其和视听资料并列，作为同一类证据；将鉴定结论修改为鉴定意见，这样表述更准确；将勘验检查笔录修改为勘验、检查、辨认、调查实验等笔录，将其取证主体界定为纪检监察机关及其工作人员，因为相关法规已授权纪检监察机关可以使用勘验检查措施；去掉现场笔录，因为这种证据形式在纪律审查实践中极少使用，其作用可由其他证据替代。

（二）监察证据的构成和种类

相比纪检证据，监察证据内涵更为丰富。这里所谓监察证据，主要是监察调查证据。若进一步对监察调查证据细分，又可分为印证违法的证据和印证职务犯罪的证据。其中印证违法的证据，既包括监委在调查职务违法中收集、固定、审查、运用的证据，也包括在处置具有其他违法行为、需要追究监察对象法律责任时收集、固定、审查、运用的证据。当然，印证职务违法的证据和职务犯罪的证据的区分是相对的，并无明确的界限，主要看指证的对象是单纯的职务违法行为还是职务犯罪行为。

关于监察证据的法定种类，目前法律法规并未明确规范。但根据《监察法》 第三十三条第二款之规定，我们可以推定：监察工作中涉及到的证据，特别是印证职务犯罪的证据，应与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，也就是与刑事诉讼法相关规定一致。因此，监察证据的法定种类除了《监察法》第三十三条第一款已明确的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据外，还应包括被害人陈述、鉴定意见、勘验检查辨认等笔录[4]。

（三）纪检证据、监察证据和其他法律证据的贯通衔接

纪检证据、监察证据和其他法律证据的贯通衔接是纪法贯通、法法衔接的重要内容和具体体现。纪检监察证据体系内部以及纪检监察证据与其他法律证据间不是孤立静止的，而是动态联系、贯通衔接的。一是监察证据可以自动适用于党内执纪。党纪处分条例第三十三条第二款规定，党员依法受到政务处分，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理。以此观之，似乎监察证据不能直接在执纪中使用。不过，在纪检监察机关合署办公、执纪执法权力一体运行的情况下，监委在监督执法中收集的监察证据是可以直接获得纪检证据的资格，其证据能力和证明力可以迁延至监督执纪、特别是纪律审查中。这符合党中央关于纪检监察体制改革的精神，有利于纪检监察工作的高质量发展。因此，2018年6月中央纪委办公厅印发的《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》明确规定，以监委名义收集的证据材料，可以在监督执纪工作中作为证据使用。二是刑事证据可以直接用于证明违纪或者职务违法、职务犯罪案件事实。党纪处分条例第三十三条第一款规定：党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，依照本条例规定给予党纪处分，政务处分法第四十九条第一款也做了类似规定。这里虽未明确刑事证据在违纪或者职务违法，职务犯罪案件中的运用问题，但无论是刑事犯罪案件的认定，还是违纪或者职务违法、职务犯罪案件的认定，无疑是以证据为基础和核心的，上述规定要求纪检监察机关根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实和情节依法给予党纪处分和政务处分，实际上赋予了刑事证据直接运用于纪检监察机关监督执纪执法工作的资格。这体现了纪检监察法规对刑事证据证明效力的高度认可。三是行政处罚证据需经转换，才能成为认定违纪或者职务违法案件的依据。与刑事证据不同，行政处罚证据不能直接进入党纪处分和政务处分程序。根据党纪处分条例第三十三条第二款和政务处分法第四十九条第二款的规定，党员和监察对象依法受到行政处罚，应当追究党纪责任和给予政务处分的，党组织和监察机关可以分别根据生效的行政处罚决定认定的事实和情节，经立案审查调查核实后依法给予处分或者组织处理。也就是说，行政处罚证据必须经过转换，才能进入党纪处分和政务处分程序。

三、关于纪检监察案件的证明标准

纪检监察案件证明标准，是指纪检监察机关及办案人员运用证据证明案件事实所要达到的程度，即所取得的证据达到何种程度方可认定案件事实存在。根据纪检监察案件“二十四字”基本要求，纪检监察案件的证明标准就是“事实清楚、 证据确凿”，“证据确凿”实际上就是“证据确实、充分”。从总体看，纪检监察案件的证明标准与刑事案件的证明标准实质上是一致的[5]。不过，由于纪检监察案件及其事实具有多层次性，且纪、法、罪各有内涵，其调整的对象不同，违纪、违法、犯罪行为的社会危害性以及党纪处分、政务处分、刑事处罚对纪检监察对象基本权利的影响程度也不同，因而在坚持“确实、充分”标准的前提下，应探索实行差异化的证明标准。

（一）纪、法、罪不同案件应坚持不同证明标准

1.违纪案件可以采取低于职务犯罪案件的证明标准。犯罪的主体是全体公民，职务犯罪的主体是行使公权力的公职人员，刑事处罚不仅影响公职人员的政治生命、人身自由、财产权利，乃至于生命，犯罪的认定坚持的是“排除合理怀疑”的刑事审判标准，相对而言是最高的，对证据的确实、充分的要求是最严的。而纪律针对的是党组织和全体党员，纪律对党员的要求远高于法律对公民的要求，对违纪的认定是以党员对党忠诚的纪律要求为基础的，纪律处分主要影响党员的权利，相比刑事处罚而言，其严厉程度总体稍逊。因此，虽然纪律审查相关法规并未明确认定违纪的具体标准，但其低于职务犯罪案件的具体认定标准符合法理，实践中也是必要的。也由于上述原因，实践中违纪案件的证据内容和要求有着自身的特点。一是违纪案件证据的延伸性相对较低，闭合证据链的直径和证明体系的规模要小一些，实践中有些情形虽不构成职务违法犯罪，但可以构成违纪；二是证据量相对较少。违纪案件证据种类与刑事诉讼证据基本一致。违纪案件延伸性要求决定了其证据量要小于涉刑案件，在同一种类的证据数量上，根据《具体规定》规定，违纪案件中两个言词证据可以定案。当然，这里的“两个”并不是指同一人的两份证言，而是指不同人员的言辞证据，且要相互印证[6]。可见，在证据的量上，办理违纪案件既不能机械套用刑事审判关于职务犯罪的证据标准，也不能因为违纪案件证据没有庭审质证的程序，无原则放松要求，搞随意变通。总体上，违纪案件中证据确凿或证据确实、充分，可以从三个层面来把握：一是定性量纪的事实都有证据证明；二是据以定案的证据均经规定程序审核属实；三是全案证据已形成相互印证、完整稳定的证据链。对此，近年来权威机关已倾向将违纪证据标准概括为“明确合理可信”。

2.职务犯罪案件必须严格参照刑事证明标准。职务犯罪属于犯罪的一类，其认定标准自然严格受刑法和刑事诉讼法的调整。 由于监察体制改革后，监察机关负责职务犯罪的调查，检察机关负责职务犯罪的审查起诉，审判机关负责职务犯罪的审查裁判，而监察机关收集、固定、审查、运用证据必须与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。根据刑事诉讼法第五十五条规定，刑事诉讼证据的确实、充分应当符合以下条件：定罪量刑的事实都有证据证明；据以定案的证据均经法定程序查证属实；综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。

3.违法案件的证明标准应大致与违纪案件相匹配。除违纪案件和职务犯罪案件，纪检监察机关不仅调查职务违法案件，也要处置公职人员因违反其他法律需要追究法律责任的其他违法案件。因此，违法案件的认定标准也是研究纪检监察证据需要明确的重要问题之一。对此，纪检监察法规更无明确规范。笔者认为，违法案件的证明标准也应大致与违纪案件相匹配。其理由，一是职务违法针对的是所有行使公权力的公职人员，处理依据是监察法及其有关法律法规。对于既是党员又是监察对象的人员，违法必先破纪，现实中纪法往往处于共存现况，一种行为违反了党的纪律，一般也必然违反了国家法律， 其对党的危害和对社会的危害其实很难截然分开。即便涉案人员身份仅仅是党员或者监察对象，其单纯的违纪行为或者单纯的违法（职务违法）行为的危害性其实很难说谁比谁更大，现实中应该是大致相当的。但不管如何，单纯的职务违法的社会危害性一般来说肯定弱于职务犯罪的。二是从相关法规对纪律处分与政务处分相匹配的政策要求看，也可得出违法案件的证明标准应大致与违纪案件相匹配的判断。实践中，纪检监察对象因同一违纪违法行为，若既应受党纪处分，也应受政务处分，那么党纪和政务处分大致是相匹配的，特别是根据相关法规，党纪重处分与政务重处分是必须匹配的，而处分的首要原则之一就是与行为人所犯错误的严重程度相适应。近年来，近年来权威机关已倾向将职务违法证据标准概括为“清晰且令人信服”。

（二）同一案件不同事实也应坚持不同证明标准

在同一案件中需要运用证据证明的事实主要包括定性（定罪）事实、量纪（量刑）事实和程序事实。对这些事实的证明，同样应采用差异化的证明标准。一是案件中不同事实对被审查调查对象的影响程度有所不同。定性（定罪）事实决定着违纪违法与非违纪违法（罪与非罪）、此违纪违法与彼违纪违法（此罪与彼罪）的区别，决定着被审查调查对象行为的性质，也直接影响着对被审查调查对象行为的处置方式和处理的轻重；而量纪（量刑）事实主要影响被审查调查对象所受纪律处分（刑事处罚）的轻重，其中根据影响方向的不同，又可分为对被审查调查对象有利的事实和对被审查调查对象不利的事实；程序事实主要是需要证明审查调查程序合法性的事实，它是案件质量的重要保证。如果对于案件中的不同事实采取完全相同的证明标准，不仅理论上没有必要，客观上也会造成审查调查资源的过度损耗。二是有刑事案件的借鉴。刑事诉讼法规定了证据确实、充分的三个条件。虽然从条款看，它既包括了定罪事实，也包括了量刑事实。但根据2013年最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释，又对证明标准做了进一步的细化规定，强调：认定被告人有罪和对被告人从重处罚，应当适用证据确实、充分的证明标准。至于罪轻事实适用何种证明标准，该解释未作明确。从另一角度看，这也说明对被告人有利的量刑事实的认定未必一定要达到“证据确实、充分”的标准。其实，近年来我国在进行刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度改革中，其内容之一就是：“研究探索对被告人认罪与否、罪行轻重、案情难易等不同类型案件，实行差异化证明标准”。在司法实践中，对于有利于被告人的情节的证明标准，也一直坚持“存疑时有利于被告人”的原则，实际上践行了“优势证据”的证明标准[7](P343-346)。因此，根据不同事实对纪检监察案件认定的影响，参照刑事案件证明标准的相关规定和实践做法，可以得出这样的结论：在纪检监察案件中，定性（定罪）事实必须坚持“确实、充分”证明标准，除不利于被审查调查人的量纪（量刑）事实外，其他量纪（量刑）及程序事实可以采用优势证据标准。