黔东南州土地增值收益分配现状分析及分配优化建议

杨宗周，陈思盈，汪田归，安徐朋，郭碧俊，侯佳威

(1.黔东南州自然资源调查技术服务中心，贵州 凯里 556600；2.贵州理工学院建筑与城市规划学院，贵州 贵阳 550003)

0 引言

土地增值表示土地价值的提高，随着城镇化发展，合理分配土地增值效益对地区土地改革具有重要意义，已然成为社会关注的问题之一[1－2]。十八届三中全会«中共中央关于全面化改革若干重大问题的决定»提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”[3]。 但因土地增值收益产生因素十分复杂，如何改变目前农民无法直接参与土地增值收益分配状况，提高农民在土地增值收益中的分配份额，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让城乡居民分享，保障原土地所有者获得公平补偿具有重要意义[4－5]。

目前，部分学者从建设用地[6－7]及农村用地[8－9]等方面对土地增值收益分配机制的问题进行探讨，并提出相关分配有效路径，研究地区集中于西北地区[10]及沿海发达地区[11]，对多地类角度下土地增值收益分配现状的研究尚不多见，更鲜有针对我国西南地区小尺度地区的研究。黔东南州自从2009 年发布征地标准以来，不仅九年来征地标准未调整更新，且土地增值收益分配也一直延续政府出让时获得、未来增值部分谁占谁得、被征地农民只领取土地标准补偿价款，在土地增值收益分配中无份的分配格局。 因此，本文通过分析黔东南州土地增值收益分配现状，提出分配优化比例建议，以保障农民合法权益。

1 黔东南州征地成本分析

1.1 黔东南州征地标准分析

黔东南州2009 年公布实施的征地标准是以“耕地、建设用地、林地、其他农用地、未利用地、园地”六种地类作为补偿依据，补偿倍数遵循«土地管理法»规定的倍数，全州16 县市耕地补偿标准在2.53～4.20 万元/亩，建设用地(集体)补偿标准在0.84～1.74 万元/亩，林地、园地补偿标准在1.26～2.10 万元/亩，其他农用地补偿标准在0.99～1.80 万元/亩，未利用地补偿标准在0.42～1.05 万元/亩，如表1 所示。 每个县市都有2～3个标准区域，文中补偿标准以地类进行平均，但土地被征后产生增值收益却未分地类。

表1 2009 年黔东南州征地标准万元/亩

1.2 黔东南州征地成本分析

根据有关政策，黔东南州征地成本主要是由征地农民生活保障支出、廉租住房保障支出、农业土地开发支出、新增建设用地有偿使用费、城市建设支出、土地开发支出、征地管理费、耕地占用税、耕地开垦费、地类平均征地费用等10 个方面构成，由此来核算黔东南州16 个县市的征地成本，征地成本最高的是凯里市为187.06 万元/hm2(12.47 万元/亩)，最低的雷山县为136.11 万元/hm2(9.07 万元/亩)。支付被征地农民地类平均征地费用成本最高的为凯里市30.89 万元/hm2，最低为雷山县20.30 万元/hm2。 黔东南州16 县市征地成本如表2 所示。

表2 黔东南州16 县市征地成本

续表2

2 黔东南州土地增值收益现状分析

2.1 总体收益现状分析

根据土地市场监测动态网数据，对全州2008—2016 年9 年间土地出让价款、政府征地成本、政府土地增值净收益、被征地农民的成本(即为农民征地收益)进行分析，因被征地农民未真正地参与土地一级市场或二级市场的增值分配，即未享受到土地的增值收益分配，故把征地补偿成本视作被征地农民的增值收益，从而用政府净收益与被征地农民的成本的比来核算增值收益比。

黔东南州16 县市增值收益总体分配比例如表3 所示。 由表3 可知，增值收益比为“0”是当年未出让土地形成的，“负数”是出让多为工业用地优惠地价形成的，都未能真正体现政府与被征地农民的收益比例事实。 全州政府与被征地农民的增值收益比多则高达206.51 倍，少则也为0.45 倍。 县市年平均倍数最高为46.28 倍，最低为4.76 倍。

2.2 地类用途收益现状分析

黔东南州16 县市工业用地土地增值收益比如表4 所示，由表4 可以看出，全州16 县市工业用地土地增值收益比多为负数，这种分配规律与全州执行工业地价优惠政策，大力招商引资大环境相吻合。

表4 黔东南州16 县市工业用地土地增值收益比

黔东南州16 县市商住用地土地增值收益比如表5 所示。 由表5 可以看出，全州16 县市商业用地增值收益比随市场波动，因2008—2016 年征地标准未调整，被征农民收益占土地供应价格的比例在逐步降低，即政府与被征地农民增值收益比不断扩大，16 县市变化规律基本相似。 商业用地增值收益比多则高达124.58倍，少则也有0.26 倍，县市平均倍数最高为51.68 倍，最低为12.06 倍。 虽然工业用地的增值收益比多为“负数”掩盖了政府的增值收益，但商住用地的增值收益比政府收益较高，被征地农民收益较低。

表5 黔东南州16 县市商住用地土地增值收益比

3 黔东南州土地增值收益分配优化比例建议

不管是总体收益分析，还是按用途收益分析，其实政府收益都有逐年扩大的趋势，集体和农民土地增值收益分配比例则呈不断降低的趋势。 2017 年政府虽然调整提高征地补偿标准，但提高征地补偿依然不能让农民持久合理地分享土地增值收益，“一次性”补偿解决不了被征地农民利益受损。 让被征地农民参与增值收益分成才是提高农民在土地增值收益中的分配比例最直接的措施。 但土地增值收益成因复杂，做好土地增值收益分配优化是一件难度非常大的工程，特别是少数民族欠发达地区，政府需要更多的主导分配权，仅单纯地提高被征地农民的分配比例是不现实的。 但政府逐年提高一定比例的土地出让金反哺农业农村惠及民生，多途径有效安置失地农民，是让被征地农民合理参加土地增值收益分配的有力措施，从而达到提高分配比例。

4 结语

根据黔东南州征地成本分析，全州16 县市耕地补偿标准最高，在2.53～4.20 万元/亩之间，未利用地补偿标准最低，在0.42～1.05 万元/亩之间；黔东南州征地成本最高的是凯里市为187.06 万元/hm2，最低的雷山县为136.11 万元/hm2，支付被征地农民地类平均征地费用成本最高的为凯里市30.89 万元/hm2，最低为雷山县20.30 万元/hm2。

根据黔东南州土地增值收益现状分析，全州政府与被征地农民的增值收益比多则高达206.51 倍，少则也为0.45 倍，其中工业用地土地增值收益比多为负数，这与工业政策及招商环境相吻合，商业用地增值收益比多则高达124.58倍，少则也有0.26 倍，虽工业用地的增值收益比多为“负数”，但商住用地的增值收益比政府收益较高，被征地农民收益较低。