突发公共事件视角下对核事故应急管理问题的探讨和建议

王 逊，黄 力，李小丁，田 宇，吴彦农，白 刚

（生态环境部核与辐射安全中心,北京 100082）

2020年上半年，我国突发新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠疫情）。此次疫情为典型的突发公共事件，疫情爆发后，党中央、国务院及时成立疫情工作领导小组，全国各省（区、市）陆续启动重大突发公共卫生事件应急响应。虽然经过政府和社会各界的不懈努力，我国在疫情防控领域取得重大成就，但疫情仍然对人民群众的生命健康安全构成严重威胁，也对社会经济造成巨大损失。

灾难不但是人类社会发展的阻碍，也是推动人类社会不断前进的动力。辩证来看，突发公共事件可以暴露出社会对重大灾难应急管理的不足，但也为提升总体安全水平提供了需求和契机，为人类冲破固有障碍创造了深刻的动力和指导方向。习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出构建国家总体安全体系，核事故应急管理属于核安全的重要内容，与公共卫生安全同是国家总体安全体系的重要组成部分。因此，本文透过此次新冠疫情应急与防控过程中暴露的薄弱环节，借鉴疫情防控中的经验教训和成功举措，基于我国核事故应急管理实际情况，提出对核事故应急管理的相关建议，希望对我国未来的核事故应急管理工作提供参考。

1 突发公共事件与核事故应急的相通性和不同特点

突发公共事件一般是指“突然发生，对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件”［1］。

突发公共事件与核事故具有很多相通性的特点：一是两者都具有突发性和紧急性，即在突发公共事件和核事故发生后都导致环境变化达到了决策要求的临界状态，政府急需在高度压力的情况下迅速做出响应；二是高度的不确定性，即在突发公共事件和核事故的开端都无法用常规性手段对环境变化进行有效判断，对决策造成不利影响；三是社会的巨大影响性，即突发公共事件和核事故的发生都会对社会系统的正常秩序和行为准则产生严重影响，甚至威胁到国家的稳定与安全。

国家为防止突发公共事件的巨大冲击力导致整个社会生活秩序的全面失控，必须依靠政府行政强制力、及时有效的应急响应措施和完善的法律法规体系来调整和规范突发公共事件发生后的各种关系。

核事故与新冠疫情均属于突发公共事件，两者既有相通性，又有所不同。核事故不但具备一般突发公共事件的共性，更具有自身的特点：一是扩散相对集中，放射性物质主要聚集在核电厂所在地及周边地区，不会出现新冠疫情蔓延全国乃至世界的情况，但预警时间更短，核事故早期有效预警时间往往仅有数小时，对预警要求更高［2］；二是核事故进程虽然很快，但具有持久性，放射性污染元素的半衰期很长，部分放射性元素半衰期甚至长达数万年；三是衍生性，核事故对人体健康造成的辐射损害，不易在短时间内确认，具有长期性和遗传性，可能导致受害者器官癌变或子女遗传性损伤，危害更隐蔽［3］。

2 我国的核事故应急管理现状概述

2017年10月，《中华人民共和国核安全法》正式发布，其中的第四章“核事故应急”对我国核事故应急组织、应急预案管理、应急演练、应急准备金制度和应急准备与响应等内容做出了规定［4］，这是我国核事故应急法规体系的基础。目前，我国由国务院核安全监督管理部门发布的核事故应急法规包括行政法规1项，部门规章1项，地方性规章1项，核安全导则7项。具体法规体系现状见表1。

表1 我国核事故应急法规体系现状Table 1 Current status of nuclear accident emergency regulations in China

另外，国务院核工业主管部门发布部门规章1项，地方政府发布核事故应急规章1项，相关部门制定国家标准16项。

目前，我国建立了以国家核事故应急协调委员会为协调机构，以省级人民政府和核设施营运单位为组织实施机构的三级管理体系，建立了由中央、省、地市级机构组成的核与辐射应急响应队伍，是我国核事故应急的主导力量。核设施营运单位按照要求组建了应急响应队伍，是核事故发生时的主要应急力量。同时，核电集团也需要成立应急支援队伍，对核事故应急进行支援协作，从而形成了政府层面、核电集团和核设施营运单位三级核事故应急组织体系。另外，我国的核事故应急预案也形成了包括国家核应急协调委员会应急预案、省级核应急预案和核动力厂营运单位应急预案在内的三级体系。

3 新冠疫情防控工作中的经验教训

3.1 突发公共事件应急法律体系为疫情防控提供法治保障

我国充分总结“非典”疫情防控经验，于2013年后开始构建以重大疫情防控应急法律体系、新闻发布制度、应急人力和物资调配等为代表的突发公共卫生事件处理制度，并在实践中不断发展完善。此次新冠疫情防控实践表明，以法律体系为基础的突发公共事件应急制度发挥了重要作用。目前，我国发布了《突发事件应对法》及《国家突发公共卫生事件应急预案》等相关规定，新冠疫情防控期间，根据法律规定设立了“国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制”，地方各级政府成立了地方突发公共卫生事件应急指挥机构，基本实现了应对突发公共卫生事件时有法可依、有规可循。完善的法律体系在此次疫情防控中发挥了重要作用，为有效防控疫情提供了制度支撑和法治保障。

3.2 突发公共事件应急响应指挥协调机制有待加强

国家卫生健康委员会（简称“国家卫健委”）是我国为贯彻落实党中央关于卫生健康工作的方针和决策部署设置的国务院组成部门，在发生突发公共卫生事件时，负责卫生应急工作，组织指导突发公共卫生事件的预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援［5］。但是，国家卫健委在疫情初期的应急响应中未能充分发挥指挥协调作用，包括中央与地方政府机构统一协作、交通运输管制、应急物资保障、信息公开与舆情应对等领域的综合性应急响应工作滞后。疫情初期暴露出的问题是：在重大突发公共事件面前，仅凭某个政府部门的统筹协调能力是远远不够的。随着疫情发展，国家层面强势介入疫情防控工作，才使疫情防控的各项工作进入有序高效阶段。

3.3 突发公共事件应急物资调配与应急准备水平需要提高

疫情发生初期，面对新冠疫情的不断蔓延，应急物资短缺和应急准备不足是影响疫情防控的重要因素之一，疫情应急过程暴露出重点卫生防疫物资（如防护服和口罩等）储备量远不能满足疫情防控所需。作为疫情初期应急物资调配责任单位的武汉红十字会，在应急物资的分配和物流方面没有起到应有的积极作用，不但导致物资分配混乱，而且使政府公信力受到损害。

另外，在疫情防控过程中，中央及地方政府有关部门对突发公共事件的应急准备并不充分，对新冠疫情的预警和应急响应不够迅速，专业应急队伍的装备落后和经验不足，基层政府部门和卫生系统由于没有举办应急演练，导致应急能力薄弱，不少干部缺乏应对突发公共事件的专业素养和组织能力，全社会的协调应对机制有待健全。

4 核事故应急管理启示及相关建议

笔者通过对突发公共事件应急响应的探讨，借鉴此次新冠疫情防控工作的经验教训，结合我国核事故应急管理工作的实际情况，为进一步完善我国核事故应急管理，提出如下相关建议。

4.1 不断完善核事故应急相关法律法规体系

新冠疫情防控经验表明，完善有效的法律法规体系是突发公共事件应急的法治保障，因此在核事故应急领域要全面加强相关领域法律法规体系建设，强化核事故应急管理的法律基础。因此，笔者建议对我国核事故应急相关法规（《核安全法》与《放射性污染防治法》）中有关核事故应急的相关内容进行修订，认真评估核事故应急响应的相关法规是否满足当前实际要求，要从保障国家安全，保护人民健康，维护国家长治久安的角度系统规划我国核事故应急法规体系建设。

4.2 强化健全核事故应急管理体制

首先，要强化健全核事故应急管理体制，就要统一核事故应急管理领导指挥体系，做到使核事故应急工作系统有序、执行有力、精准有效。加强国家核事故应急协调委员会的统筹协调能力，简化核事故应急决策流程，提高核电厂应急预案的可操作性，以达到在核事故发生早期及时采取措施以缓解事故影响的目的。

其次，国家应急管理部应建立专门的核事故应急管理机构。核设施集中区域的应急管理部门加强核事故应急准备，以更有效地在核事故应急响应过程中协调各方面力量和资源，为核事故应急的统一管理提供便利条件。

最后，国家核事故协调委员会应借鉴疫情防控的有关经验，对“国家核应急预案”与“地方政府核事故应急预案”进行完善，提高核事故应急预案的有效性，提高应急准备水平。

4.3 加强核事故应急物资保障体系与分配制度建设

新冠疫情初期，应急物资缺乏与分配混乱对疫情防控工作造成很大影响。因此，加强核事故应急物资保障体系与分配制度建设非常重要。我国的国家重大战略物资储备管理部门为国家发改委，突发公共事件紧急医学救援与卫生应急管理部门为国家卫健委，国家应急管理部、公安部等相关部门也承担突发公共事件应急的部分重要职责［6］。为了在核事故应急工作中避免因部门职能交叉造成应急物资支援滞后和物资分配混乱的情况，建议在核事故应急管理中落实“国务院联防联控机制”，由国家核事故协调委员会统筹管理应急物资储备和分配，并在核设施集中地区由地方应急管理部门做好核事故应急物资储备工作。

4.4 建立核事故应急物资快速物流配送体系

核事故发生后，应急物资的快速支援离不开高效便捷的物流配送系统。借鉴此次疫情防控工作经验，原有政府物流系统在突发公共事件应急过程中存在配送能力不足和人员车辆短缺等问题，而一些企业规模大、服务质量好、系统设备充足的物流配送公司发挥了巨大作用。因此，为提高核事故应急物资配送效率，建议地方应急管理部门可以与一些大型物流配送公司签订“战略协议”，作为地方政府应对包括核事故在内的突发公共事件的应急物资配送支持单位，做到快速反应，高效运行。

4.5 加强核事故应急演练和专业培训

新冠疫情早期应急响应过程中，由于地方政府缺乏应对重大突发公共事件的经验和准备，对疫情防控工作造成很大障碍。因此，为确保核事故应急响应实战能力能够保证核事故应急工作需要，各级地方政府及有关部门，尤其是核设施集中区域的应急管理部门，应当根据疫情防控的有关经验，开展有针对性的核事故应急综合演练，并对应急救援队伍定期组织专业性培训并进行考核，提高地方政府和有关部门核事故应急响应能力和技术水平：一是加强核事故应急演练的真实性和有效性；二是加强核事故应急预案的可行性和完善性；三是加强核事故应急培训的科学性和专业性；四是加强核事故应急队伍的稳定性和长期性。

5 结论

本文通过对突发公共事件和核事故两者相通性与不同特点的梳理，以及对我国当前核事故应急法律法规体系和组织体系的探讨，同时基于此次新冠疫情突发公共事件应急防控中出现的教训和不足，借鉴成功举措，并结合我国核事故应急管理工作实际情况，提出了相关建议，希望有助于改进我国核事故应急管理工作，有助于我国进一步提升核事故应急能力，提高我国核安全监管水平，保障我国核电产业安全稳定发展。