关于国土空间规划的思考

赵金凤

摘要：2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调了规划国土空间开发布局的重要性。在规划国土空间时，要构建能够覆盖全部层级的国土空间规划体系，并建立管控细则，对所有国土空间实施用途管制。所以建立分级管理、相互衔接、全国统一的国土空间规划体系，成为城乡改革的焦点。

关键词：国土空间规划体系;技术标准;用途管制;机制体制

引言

由“多规林立”到“多規合一”再到“国土空间规划体系”，我国空间类规划编制的演进随着政策体制的改变发生着悄然的变化。在空间治理视域下来研究和构建国土空间规划体系是时代发展的必然要求。然而，目前国土空间规划体系构建过程中还存在许多现实困境，如何在这些困境中探索出真正适合中国国情的路子，也正是本轮机构改革的一个重要导向。

1我国国土空间规划体系的现状

1.1规划方案的可实施性不强

由规划设计部门编制完成的规划成果，不仅需要论证其经济效益、社会效益、环境效益等方面要实现的目标值，系统研究相关部门法规、技术标准、政策文件。同时，还要从国家宏观经济发展格局角度分析评价项目建设与运营所产生的外部影响。而当前我国规划建设管理体制下，重物质形态设计，轻综合影响因素分析的项目审批管理模式仍未完全转变，各种影响因子的分析论证不够充分。同时，发改、规划、环保以及其他专业部门之间缺少有效沟通和充分协调，各部门重点仍停留在自身业务范畴内，集中会审机制尚未真正建立，各专业因素叠加后的影响未得到充分论证。在这样的机制下，建设项目实施的可行性和科学性将受到极大的影响。

1.2学科体系建设落后于社会经济发展需要

当今社会经济高速发展，社会已经无法满足于我国现有的国土空间规划理念与方法体系，也并没有适应时代要求、与生态文明建设和高质量发展等观念相结合的支撑体系出现。空间规划体系开始向“以人为本”与“生态文明”转变，然而，在现有的空间规划学科体系建设中，这两个理念并没有得到整合和落实，这使得规划编制与实施遭遇科学性和权威性的质疑。

1.3行政制度的僵化导致效率低下

由于规划、城建、发改和其他专业部门分别隶属于不同的上级主管部门，各专业领域自身拥有一台独立的科层体系，在落实专业领域体系目标要求上发挥了重要作用，但横向协调上仍存在相当的壁垒，部门之间缺少必要和充分的协调，如发改部门对城市经济产业的空间布局设想、城建部门对交通及市政设施的年度实施详细安排、科技领域的产业发展计划、商务部门的服务网点布局等等都或多或少地与规划部门的远景规划布局存在差异。而当前各地为鼓励产业经济的发展，出台的地方性政策对土地及楼宇租赁等方面的优惠又会进一步增加规划实施的不确定性。行政制度的壁垒和低效的工作租住模式是导致规划方案应变性不足的重要原因。

2国土空间规划体系的优化路径

2.1强化法规支撑，尽快出台法律法规依据

当前，我国国土空间规划体系刚刚建立，缺乏强有力的法律支撑，尚未出台相应的国土空间开发保护法、空间规划法、区域性规划的法律依据和规划指导条例等，国土空间规划的权威性亟待强化。一方面，各层级规划的编制、审批、实施与监督程序需要进一步细化，各层级规划任务、目标、协调机制等亦需要在相关法律法规中予以进一步明确，以确保规划得以严格执行。同时，针对城市三维空间的管理与管控，建议出台相应法律法规，将城市立体空间的开发建设、景观营造等行为纳入规范管理范畴。另一方面，需要加强规划的法制化建设，提高规划的法律地位。严格依照法律规定编制和实施规划，规划一旦批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。严格规划的法定权威地位，不得违反规划进行各类开发建设。同时，以法律为依据，清晰法定规划与非法定规划的地位和指导关系，法定规划修改严格按照程序进行，非法定规划涉及法定规划内容的，要严格依据法定规划执行。但是“规划法定”并非意味着只编“法定规划”，不进行非法定的规划研究。国土空间规划更要构架好规划研究、非法定规划向法定规划转换的桥梁。结合《若干意见》要求，国土空间规划的编制审批、实施监督、法规政策和技术标准等内容均应以法律形式体现，尽快出台国土空间规划管理办法等，将规划工作纳入依法行政的范畴，做到有法可依、有法必依。

2.2加强公众参与，推动空间治理主体多元化

实现空间治理的主体多元化，增强公众参与空间规划的责任意识，是有效提升空间治理能力和效率的手段同时，多元化的主体除普通公众外还可有各类市场主体和社会组织等。积极发挥多元共治的作用，并完善公众意见表达机制来更好地提升国土空间规划体系构建下的治理能力和治理水平。

2.3建议成立专门的区域协调机构

随着我国城市化进程的不断加快，跨区域联动发展已经成为我国推进经济和社会发展的重要手段，经济带、都市圈、城镇群等区域板块已发展成为我国参与世界经济分工的竞争单元，区域性规划以及跨行政区域规划理应成为新时期国土空间规划工作的重点内容之一，例如长江经济带、长三角区域、粤港澳大湾区等国土空间发展纲要的相继发布，已经掀起了我国大尺度区域规划的浪潮。尽管《意见》明确提出此类规划由上一级自然资源部门，即自然资源部牵头组织编制，但建议成立专门机构负责跨区域规划、流域性专项规划编制协调与实施监督，促进形成常态化区域协调机制，可以有效衔接国家部门与省、市，促进区域分工协作。

结语

规划成果实施的成效性不强多年来一直是困扰规划行业的一大难题，国土空间规划体系建设所提出的到2025年应建立形成的国土空间开发保护制度目标是现实而又迫切的需求。多部门联合会商机制的建立、项目建设审批流程的优化、土地用途引导管控规则的细化以及规划保障机制的完善是规划实施体系建设的重要方面，随着国土空间规划改革的不断深入，相信规划成果在引导城市建设实施方面将发挥更大的作用。

参考文献：

[1]郝庆.机构改革背景下空间规划体系构建的思考[J].地理研究，2018，37（10）：1938-1946.

[2]黄征学，黄凌翔.国土空间规划演进的逻辑[J].公共管理与政策评论，2019，8（6）：40-49.