新时代国家生态治理体系现代化研究

左守秋，牛庆坤

(河北工业大学 马克思主义学院,天津 300401)

面对我国生态环境困境问题，最首要的目标就是要对生态秩序进行建构，建构起来一个完整的、系统的生态制度。我国在国家治理体系中建构生态治理体系，着重生态治理体系现代化，把矛盾保持在秩序范围内，只有这样才能够客观的解决我国所面临的生态问题。

一、生态治理体系现代化的内涵

(一)生态治理体系的内涵

“治”和“理”在中国的古汉语中有非常丰富的内涵。“治”，本义为水名，后延伸为治水，《辞海》把“治”解释为治理、管理。其后在《钦定四库全书总目》中有大量笔墨记载将“治”、“理”并用，如(卷三十三)有“引古本如尚书舜典注云使各陈进治理之言”；在《尚书正义》中《康诰第十一周书》有“是乃治理大明则民服”等。[1]在现代，我们用“治”通常表达了统治、管理、整顿等意；“理”则有修补、整修、管理之释，对“治理”的认识有下列几点，其一，国家通常是治理的前缀词，意味着一部分人科学、高效地运用国家权力来实施治理，即国家治理；其二，治理是民主的概念，治理是以协商民主的方式，使合作双方处于平等的地位，让人民成为治理的主体，政府则是治理的先决条件，为治理主体提供一个强有力的保障；由此可以深刻体会到我国的治理是由中国共产党领导的，以保护人民利益为核心的，治理的内涵指政府为了维护最广大人民群众的利益，运用制度体系、行政体系、管理体系、监督体系等一系列制度体系管理国家这一系列行为。体系是指若干事物或观念相互联系构成的有机整体，是系统论中定义的重要概念，体系一词揭示了在治理中要有层次性、协同性和整体性，不同治理系统组成了治理体系的一部分，从而构成了治理的整体。治理又可分为横向结构和纵向结构，不同的结构中又分布了自身的层次结构，要想实现治理的最优管理，我们必须对不同结构、不同层次的联动、协调有一个整体性的把握，要具体研究其整体与部分的关系，从而促进各个要素及系统间协调有序的管理。习近平同志提出“我们之所以决定这次三中全会研究全面深化改革问题，不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总角度考虑的。”[2]因此可以看出，治理体系是通过建设一套关系国家治理全局、全面改革领域、民众认可度高、能够实现对公共事务公平公正的透明有效管理,治理体系的完善十分宏大，细微的调整、碎片化的修补都不可行，必须是系统的来自各方的改革，且必须是要立足于国家各范畴各体系的深度改革和改进。生态治理体系的建构，就必须在国家治理的框架下，逐步夯实生态治理的基石。

(二)构建现代化的生态治理体系

现代化是一个客观发展的过程，它扩大了人们的视野，增强了人们的行动力，引发了人们对于生活理念和价值观念等一系列变化，这一切都会使人们对传统的社会管理造成不满，因此现代化造成了不稳定，但不稳定才能创造出更多的不确定性。知名美国学者塞缪尔·P·亨廷顿提到，现代社会由传统农耕文明转变为现代工业文明这一过程即现代化的过程，他认为现代化是一个长期的、复杂的、系统的、革命的、同质化的、全球化的、有阶段的、不可逆的过程。[3]所以我们必须接受现代化，也必须在国家层面对制度变革和治理体系完善加大要求，使得生态治理要符合现代精神，遵循现代生态理念。

构建现代化的生态治理体系，必须要基于国家治理体系。国家治理体系现代化，是指发展中国家不断地调试本国的上层建筑，使其逐步适应本国经济发展，并追求我国工业化、全球化、文明化的一个过程。国家治理体系现代化要求制度体系在多个方面都要做到稳定可行，还需做到执行上的公开化。同时，国家治理体系现代化更加细化治理模式，使中国的治理模式从自由政府理论中的由“统治”走向“治理”、从“管制”走向“服务”、由“人治”走向“法制”、从“封闭”走向“透明”、由“碎片”走向“系统”等进一步演进，可以说国家治理体系现代化，就是要在科学化、透明化、全局化、系统化、法制化、民主化等方式的基础上，由党、军队、政府、市场等多元主体科学理性地协调下共同完成的国家治理任务，以此来保证我国可持续稳定的发展。因此，生态治理体系现代化既需要国家发挥其主导作用，构建起持有生态环境保护权利的政府框架及制度政策和体制机制，也需要从底层做起，培育公民的生态意识，要重视方法体系的多样性，从而彰显生态治理体系在我国现代化阶段的价值和地位。

(三)生态治理体系和国家治理体系的关系

习近平同志指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[4]国家治理体系是一个涵盖了我国政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”总布局的完整的制度体系，因此辨析国家治理体系和生态治理体系之间的关系就尤为重要。

1.整体与部分的关系。我们必须强调国家治理体系是作为一个整体性的观念出现的，由此认识国家治理体系必须遵从从整体到部分、从宏观到微观相统一的原则。首先，国家治理体系从横向性整体来看，是由政治治理、文化治理、社会治理、经济治理和生态治理等不同要素组成的有机统一体，这其中，生态治理只构成了国家治理体系中的一小部分；其次，国家治理体系从纵向性整体来看，是由生态治理体系中的制度体系、体制体系、保障体系等体系相互联系的各个阶段构成的全过程，因此，生态治理是脱胎于国家治理体系的一个子指标；最后，我们要树立全局观念，立足于国家治理体系这个整体中去把握生态治理这个子要素，只有最先完善好生态治理这个小指标，才能平稳推进国家治理体系现代化，同时，生态治理体系与国家治理体系下的其它要素共同推进国家治理体系中的完善与发展，要与其它各项功能协同配合、良性互动的方法，共同推进着国家治理体系发展与完善。

2.主要矛盾与次要矛盾。在现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，由此可以辨析出，国家治理体系需要解决的是人民对于向往美好生活的道路上的所有矛盾，而生态治理所解决的仅仅是人民对于自身生存环境的矛盾，但是在国家治理体系这个总目标的战略部署下，生态文明建设作为其中的关键环节和重要领域，也发挥了非常重要的作用，除了解决生态问题之外，也会影响其他各项的发挥，同时也对全局起到牵引和推动的作用。

3.顶层设计与局部谋划。国家治理体系是中国共产党从宏观角度思考的，从整体、系统的角度进行的顶层设计，在较短的时间内形成一个新的体制机制，其中包含了对国家各个层面的、具体的治理分布，是一个具有框架性设计的总体规划，而生态治理体系可以说是从国家治理体系出发的局部和阶段性的谋划。国家治理体系改革是自上而下的，但是也必须要有自发的自下而上的力量，因此在生态文明建设中就需要通过地方、各个企业、各个利益集合体都参与进来，只有局部谋划好，才能更好地完善国家治理体系这个顶层设计。同样，只有国家治理体系这个总体规划的核心目标和理念不走偏，那么生态治理体系才能够具备实践的可操作性。

习近平同志指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，要让制度建设成为刚性的约束和不可触碰的高压线。[5]因此，通过国家治理体系的不断完善来推进生态文明建设的完善，同样是以生态制度的健全来推进国家治理体系的现代化，两者相互补充，不可或缺。

二、生态治理体系的历程与基本问题

(一)我国生态治理体系的建立完善历程

国家治理体系与生态治理体系同属于制度体系，在我国国家治理体系完善的过程中，必然包含着对生态治理的进步与完善。中国共产党在社会主义建设的各个阶级都十分注重生态治理，将自然与人之间的辩证关系置于生态建设的理念当中，在改革开放的不同阶段，都对我国的生态做出了不同阶段的整治。

1.改革开放前期治理体系的萌芽

新中国成立初期，我国正处于国民经济恢复和发展时期，对生态的治理还处于萌芽阶段。毛泽东对于中国建设中的水利、民生、林业、卫生防疫等工作做出了重要部署，提出了一系列关于生态治理的真知灼见。在水利方面，1955年毛泽东在起草的《征询对农业十七条的意见》里提出，同流域规划相结合大量地新修小型水利保证在七年内基本上消灭普通的水灾旱灾。[6]后又修建葛洲坝水利枢纽、三门峡水库等水利设施，对我国的河流域进行了持续不断的治理。在民生方面，毛泽东要求人们养成省吃俭用、艰苦朴素的好习惯，珍惜得来不易的粮食，培育社会勤俭节约的良好风气，并在党的七届六中全会上，毛泽东肯定了“勤俭办社”的口号，提倡勤俭持家和勤俭建国，将杜绝浪费与贪污联系在一起,向全党提出警示。在林业方面，1958年，毛泽东提出要使我们祖国的河山全部绿化起来，要达到园林化到处都很美丽，自然面貌要改变过来。[7]在当时我国大力发展工业化已经致使一部分环境被破坏的情况下，毛泽东“消灭荒山，绿化祖国”的思想有效提高了我国的绿化面积，毛泽东的生态治理思想是马克思自然观和中国国情的深刻结合的产物,首次开创了新中国对于生态方面的治理建设历程，是我国马克思主义中国化生态治理体系的萌芽。

2.改革开放初期治理体系的雏形初现

改革开放初期，随着我国经济的快速发展，重机械和高科技手段的普及和大量应用，对生态的破坏逐步加大。据统计环境污染所造成的损失占当时全国GDP总和的10%甚至及以上，尽管我们必须肯定以劳动为要素的粗放型生产方式对当时经济的推动作用，但是对生态的破坏已经开始影响人们的生活。对此，我国在改革开放初期生态环境治理主要侧重于在关于水污染改善；“三废”的处理；风沙和开荒的问题；反对森林过伐等等，同时在邓小平考察期间还十分关注现代化城市以及景区的生态问题。邓小平重视制度建设，在各部门的推动下，在我国改革开放后的15年内就建立起较为系统的生态环境保护体系，构建起保护环境的“八项制度”，并加强了行政体制保障和机制体制建设，使生态治理体系的雏形开始显现。

3.改革开放快速发展期治理体系的日渐成熟

我国在改革开放快速发展期的国家治理中加大了对生态治理的步伐，不仅提出可持续发展战略来提高国民对于生态重要性的认知，还首次提出制定建设生态文明的要求并将“建设生态文明”作为国家重要发展战略载入党的报告中。在国家层面，明确制定了生态文明的内涵和任务、生态文明建设的途径以及生态文明建设的目的和最终目标，要求我国在促进现代化建设的各个环节都要遵循可持续发展的战略思想；在法律层面，制定了和修订了多个重要的环保法规，国家还要求加快立法、重视普法、严格执法、领导干部和职能部门要带头守法，支持执法；在市场层面，发展循环经济，拓展发展循环经济的行业和区域范围，并在企业和区域层次上加大环保力度，推动清洁生产和建立生态环保工业园；在社会层面，要增强广大干部群众的生态意识和环保意识，鼓励公民参与环境保护和监督生态破坏举动，加大公民对生态意识的培育，使全社会都营造环境保护的氛围。这一时期的生态治理体系在以上不同的层面都加大了对生态环境管理的要求，尤其是法律层面制定了多个环境保护法，使得政府和市场、人民有法可依，给保护生态制造了根本性的保护圈，这预示着我国生态治理体系日渐成熟。

4.改革开放深水期的治理体系的系统性完善

自十八大以来，习近平立足于实现“中国梦”的战略角度，站在人类社会发展演进的宏大视角，从新时代中国特色社会主义事业的全局出发，描绘和构建了生态文明建设的新思想、新观点、新要求。习近平在十九届四中全会上将“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”单列一章，提出了“严明生态环境保护责任制度”的重点任务，这意味着习近平主张建立健全科学的生态治理制度体系，用立法、市场、计划等手段来解决不同群体受众之间的生态利益矛盾，从而打造一个德法兼备的生态治理体系，标志着我国这一时期的生态治理体系已经逐步由一元向三元转变，使我国生态治理开始进入“政府主导、市场驱动、公众参与”的阶段，预示着我国生态治理体系在逐步走向成熟和完善。

(二)我国生态文明建设治理体系的基本问题

在不同发展时期的治理下，我国的生态环境虽有保护但依旧有破坏。由于我国的目标是更快地建立社会主义现代化国家，因此过快的追求经济发展就忽略了生态环境的美好，忽略了对于生态文明体系的建构，而我国提出在中国特色社会主义制度下去构建生态文明，就是要在发展经济和建设社会时，要确保我国生态文明建设的高质量的稳步发展。就目前而言，我国生态领域的不稳定、不充分的发展状况还没有得到根本改变，我国的生态环境治理体系还存在一些不足和短板，造成生态文明制度体系还存在碎片化、分散化、短期化等现状，从而影响我国生态文明建设的发展完善进程。

其一，部分工业产业的工厂制度对于生态文明建设的制度要求有很远的距离。目前我国正处于现代工业发展的中期阶段，对于重工业的需求不可谓不大，但是重工业的症结就在于会产生大量的“三废”物质，从而污染我国的生态环境。同时在企业追求高额利润的情况下，本身生态文明建设的自我约束力就会被高额利润所制衡，从而导致我国生态文明制度体系的进度缓慢；其二，我国生态文明建设法制化进程比较迟缓。环境保护相关的法律大多是上个世纪80-90年代制定的，随着我国新时代的到来，环境保护法已经不适用于现如今方兴未艾的社会，对于生态环境社会治理法制不成熟、体制机制不健全等处境，我们更应该出台新的法律来适应当前的形势；其三，我国地区化、片面化的领导干部考核制度也严重阻碍了生态文明建设的进程。长久以来，各地的干部均以当地经济发展速度与增长率成为衡量干部的业绩标准，将以经济建设为中心片面地理解为经济发展是唯一重要且考核的目标，因此导致了全国多地的竭泽而渔现象。当前的生态文明建设可以总结为单一的、管制型的生态治理模式，它由政府作为主导，但我国的领导干部、企业、公民、社会组织等群体对于生态文明建设没有充分发挥自己的力量，正是这种单维的生态治理模式，使我国面临着生态治理能力全面落后于我国所有公民支持经济快速发展的能力；其四，环境保护社会组织力量薄弱。环境保护社会组织的灵活性和实践性，能够弥补中国环保部门薄弱的一面，但是民间自发形成的环境保护组织因资金有限、人员有限、资源有限、宣传和教育的人群有限等等，对于我国生态文明建设发挥的力量也是暂时的、有限的；其五，我国公民参与度低。我国公民生态环保意识较差，生态建设自我责任意识淡薄，这种症结在于我国对生态环保教育、宣传理念的不充足，使得公民对待环保心理上环保意识不牢固、行动上对环保不作为；其六，国际生态治理合作力度不够、中国话语权不高。虽然我国积极参加国际环境合作，但是我国的国际话语权不够高，因此对于国际生态治理的合作，我们只能发挥自己的作用，无法达到全部国家联合体的同盟。

对于日新月异的社会现状来说，对于生态文明建设的不足方面依旧存在，如何去改善当前生态问题，建构属于社会主义社会的生态文明建设，是需要国家去深刻思考的问题。我国目前改革已进入深水期，需要解决的每一个生态问题都特别艰难，这是一个必须要经历的过程，我们必须要以更大的智慧和全国人民的支持，去完成对于生态文明建设领域的现代化治理。

三、必须推进我国生态治理体系现代化

(一)生态治理体系必须现代化

自然力是和生产力同等重要的因素，我们在推进生态治理体系现代化的过程中必须认清这一点。生产力至上这一观念作为共产主义社会创立的条件，以及社会进步的标准，是马克思所构想的共产主义社会实现的必由之路与优先选择。马克思从两个不同的角度(质和量)去揭示生产力的本质：在质这一维度，生产力是作为解放的能力被追求的，如人的解放，人发展生产力就是发展人类解放自己的能力，是人类社会发展所必然去推进的；在量这一维度，则是去追求提高生产效率，如人们大量去生产，追求高的生产效率，不计对环境破坏的生产。因此，马克思将质这一维度作为生产力发展的重点，他认为即使发展生产力是为了满足人解放自身的需要，但人也不会无止境的去追求生产，因为人要有精神上的满足，需要自由、时间、满足美学欣赏的环境等，但他忽略了人的欲望的无穷性，人们普遍认可的是量的维度，为了追求生产力的快速进步，人们过度地开采、使用自然资源，对废弃的物品堆积在土地、河流、山川等地方造成全球气候恶化、冰川融化，所以人类的生存空间现状越来越恶劣，不得不让我们深刻反思自然力的重要性。

由于马克思对生产力和生产关系的重视，便将自然力这个复杂的不能还原为同质的单元置于一旁，但如今的生存环境已不是马克思那个年代的生存环境，人们对于环境的破坏，使得山清水绿的地方越来越少，所以我们应该重视自然力的作用，应将自然力也放置到历史唯物主义的内容中，去发挥出与生产力同样重要的作用，因为我们始终认为未来的共产主义社会必然是生产力发展与自然环境相协调发展的社会。如今工业的发展已经制造出了生产力与自然力之间的对立，自然力与生产力的协调被打破而引发了生态危机，这无时无刻不在影响着人类未来的生存情况，决定着世界未来的走向，因此自然力的重要性，就要求我们认真看待中国特色生态文明建设，认识到生态文明建设在我国其他文明建设中的重要作用，只有将生态治理置于现代化的大潮流之中，用最先进、最符合未来生活的标准去约束人们，这样未来的生存空间才不会仅仅是一个经济高速发展的社会，而是一个发展更好、生态更优美的宜居的环境社会。

(二)推进我国生态治理体系现代化的着力点

实现生态治理体系现代化是我国治理体系现代化的必然要求，在国家治理体系现代化形势下推进生态治理体系现代化是一种必然趋势，意识到生态治理的重要性，将社会发展与生态平衡关联起来，并寻求我国生态治理体系现代化的措施，是寻求生态平衡必不可少的着力点。

1.着力于“坚持和完善社会主义生态文明制度”

继农耕文明、工业文明之后，生态文明，这一能够达到人与自然和谐共处社会新形态的文明，符合现代人类发展需求与马克思主义的发展理念。新文明形态的出现和发展需要制度的保障，制度的存在具有相对独立性，既是生态文明的起源和发展的产物，又是生态文明得以建构的保障。如果没有制度去规范、监督人类的行为，如果没有制度去强制实施生态文明的建设，那么生态文明建设很难在中国坚持下去。生态文明制度建设，是我国特色社会主义制度建设体系中最复杂、最需要时间去完善的建设工程，也是唯一一个可以将如今新时代的文明和未来文明以及中国五千年来的文明历史发展结合在一起的工程。其既涉及社会大系统下又要与自然系统相关联，同时还要根据人类自身的发展历程来变化，我们在生态文明建设过程中，不能仅仅将生态文明制度当做一个单调的点，而应该去追求如何形成点到面的生态文明制度体系，以习近平生态治理思想为出发点，再结合我国改革开放前后的生态治理思想与实践，从破坏环境的源头出发，提高环境立法质量，强化环境法的实施以及司法救治，强化生态环境监管体制，完善政府环境问责机制，进一步完善我国公众参与环境治理的对策，构建一个完善的生态文明制度体系，树立起建设社会主义下的中国特色生态文明制度体系自信，养成人与自然和谐统一的大局观。坚持和完善社会主义生态文明制度，不仅仅是为解决中国目前出现的生态问题，更会为国际社会做一个良好的表率。

2.立足于解决中国现代化进程中出现的生态危机

以生态中心论为中心的生态学马克思主义者认为，生态危机的出处在于人类人性的贪婪，自然总是成为被人类控制的工具，当自然变成了对象被人类置于被支配的地位时，人便会肆无忌惮地压榨自然能够产出给人类的最高价值，以求人类社会发展的更加快速、文明更加成熟，基于此，在人类中心主义的态度作用下，出现了生态危机。到2035年，国家要求各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，为了解决目前现代化进程中出现的生态危机，我们必须建立完善的中国特色社会主义生态治理体系，否则现有的生态保护行为只能是无序的生态活动，不能有效地改善我们对于生态环境的破坏，因此必须以法律制度为标杆强制性制定出一系列方针、政策，以此来完善生态文明制度，建构生态文明制度体系。总的来说，在现代化治理框架下的构建和完善生态文明制度体系，才能解决中国现代化进程中出现的生态危机，才能实现我们的最终目标，使我国达到人与自然的和谐共生状态。

3.实现于“人与自然和谐共生”的最终目标

“自然”在马克思的笔下可分为人化自然和自在自然，人化自然是纯天然最原始的自然受到了人的影响变成了利于人活动的人工自然，同时又可看出人与自然的关系是相互共生的，人既受到了自然的影响同时又影响着自然。乔纳森·休斯认为，人与自然之间关系的相互性的认识是理解生态问题的关键，生态问题的存在就意味着人与自然的关系是双向性的。[8]因此，人与自然二者之间互为依存，自然是人类生存不可或缺的环境，但反之自然则是可以不依附于人类而存活的。所以，必须保护自然生态环境，重视自然生态环境，同时我们也必须改变原有的观念，要知道世界是普遍联系的一个整体，其中哪一个部分出了问题都会影响我们人类的生存与发展。对于我们已经破坏的自然要加紧运用技术手段、政治手段去修复保护它，同时人类在人化自然的活动要在尊重客观规律的基础上运用好自身的主观能动性，一方面要运用自然环境给人类打造适宜的生存空间，从而创造更好的人类文明，另一方面在创造文明时也必须保护好自然，真正地实现人与自然的和谐共生。

综上所述，对生态秩序的建构和完善是我国以及全世界都应该承担的责任与使命，人与自然之间的生态秩序很大程度上还是遵守于人所制定的社会秩序，人类的历史就是人控制自然的能力不断提高的历史，治理很大程度上要从人治理，其一，人要建构出公正、透明的生态文明制度并应上升到国家程度；其二，生态治理的主体本身要有能够发挥生态制度治理功能的能力；最后，人民群众要遵循制度并努力完成。因此，在国家治理过程中，将生态文明建设作为发展重点可以保证我国的生态文明建设制度体系及其执行体系逐步完善、透明、自洽。生态治理体系现代化，不仅是我国国家治理能力现代化与国家治理体系所不可或缺的内容，还是我国政府勇于承担责任、缓解社会矛盾的表现，生态治理体系与国家治理体系之间达成辨证统一，也可对人类社会生态治理范式的现代化发展及演进提供参考并产生共生性。