财政风险视角下PPP模式理论综述探析

杨 帆，何文琴

(1.广东证科会计师事务所；2.东莞理工学院城市学院，广东 东莞 523000)

20世纪80年代，为了提高基础设施水平，解决公共服务资金不足和公共部门效率低下等问题，英国财政大臣肯尼斯·克拉克首次提出了“公私伙伴关系(PPP)”的概念(即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，英文为Pubic Private Pare ner ship，简写为PPP模式)，社会资本开始进入公共物品和服务的领域，英国学者对PPP模式的探索和实践，使英国的PPP模式研究走在了世界的前列并带动了PPP模式在全世界范围内的推广和发展。我国的基础设施和其他公用事业一直由政府机构提供，但政府部门在技术、资本和治理等方面存在一定的局限性，制约了基础设施和其他公用事业的发展。广东于1984年由BOT投资建设了沙角B电厂。开启了我国通过社会资本参与基础设施等公共建设的PPP模式时代。

1 财政风险理论基础

在理论界关于财政风险有两种不同定义：①指政府不适当的财政活动或财政行为给政府本身，或给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来潜在危害的可能性。②专指财政领域中因各种不确定因素的共同作用导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性[1]。

国内外学者在财政风险的研究中从负债和资产负债两个角度展开。这两个观点的代表人物分别为世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi(白海娜)和中国财政科学研究院研究员刘尚希。Hana(1998)率先提出了“或有债务”和“隐性债务”的概念，Hana强调要特别注意政府或有债务的风险，认为财政风险的主要来源是政府隐性和或有负债。在吸收Hana提出的财政风险概念的基础上，刘尚希(2003)认为财政风险是指政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，从而使经济、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性[2]。刘尚希认为只有在政府资源不足以承担政府负债时，才会发生财政风险。

不管是负债角度还是资产负债角度，都与PPP项目中政府未来一系列承诺付款的不确定性产生财政风险不谋而合。PPP财政风险是指直接财政承诺风险下的建设期预付投资补贴风险、持续性支付风险以及或有负债风险下的特定风险担保、不可抗力补偿、合同终止补偿、信用担保所带来的相应风险[3]。在PPP模式运用的过程中，如何才能有效地控制规避财政风险越发成为众多学者关注的对象。

2 PPP模式相关理论综述

我国PPP模式发展时间尚短，但发展速度快、规模广，已经经历了探索、快速发展和调整这3个阶段。通过对国内外PPP研究的相关文献分析和归纳，目前PPP模式的研究理论总结如下。

2.1 PPP模式发展研究

Tirole，Maskin(2008)认为，政府通过PPP模式引入社会资本合作参与基础设施建设，由于PPP模式不计入政府的资产负债表，不但表面上缓解了政府的负债压力，而且在实践中弥补了财政资金缺口，这些优势使得PPT模式在发展中国家快速崛起。李秀辉、张世英(2002)介绍了国外普遍使用的PPP模式,并对其内涵、具体模型和优势进行分析,指出PPP模式在中国具有非常广阔的应用前景，并对应用中所需注意的问题进行了阐述。贾康、孙洁(2009)对PPP模式做出了明确的定义，指出PPP模式是公共部门与私人部门之间建立合作关系，使私人部门在提供公共产品和服务过程中发挥自身灵活的资源及优势，进而获得利益[4]。该模式可以提高公共产品供给效率，提升资源利用率，这个定义的概括得到大多数学者的认可，开启了我国学者研究PPP模式的爆发期。

2.2 PPP模式效益研究

Spackman(2002)分析了英国政府在过去十年中实施的PPP模式项目，发现PPP模式的应用在控制项目成本方面具有非常重要的作用。Khalid Fahad(2014)的研究表明，在发展中国家的公共基础设施建设项目中使用PPP模式不仅可以减轻政府部门的财政压力，还可以通过项目的稳定收入吸引社会资本进行投资，使项目建设得更好。郭万莉(2016)讨论了基础设施项目PPP实施的项目投资收益，并提出3个研究方向：投资回报的合理模式选择、确定适当的项目投资回报率、全面衡量投资回报率。

2.3 PPP模式风险研究

Tah和McCafer(1993)率先在PPP领域引入了AHP层次分析法，用以识别和评估可能导致PPP项目失败的风险因素。GrimSey(2002)总结并分析了历史性PPP项目失败的案例，并总结了PPP项目运营中的风险。柯永健和王守清(2009)系统地总结了国内PPP项目的风险，并通过实践案例来研究项目风险并总结了相关的风险因素，提出了更为科学的PPP风险分配原则。王守清(2014)指出，PPP项目风险具体可分为政府信用风险、法律风险、收益和市场风险、建造和融资风险以及不可抗力风险[5]，项目从设计到运营，风险是全生命周期都应当重点考虑的因素。

3 PPP模式应用中财政风险的成因

PPP模式发展到今天，它的优点显而易见。既可以满足社会公众对公共产品日益增长的需求，又可以解决地方政府的巨额债务存量和财政困难等问题。但另一方面，PPP模式的操作和管理不当也容易导致财政风险给政府带来不确定性。PPP项目具有周期长、资金需求大、项目复杂、风险频繁等特点，需要更高的监控和管理。

3.1 法律法规衔接不畅，保障制度不完善

与PPP模式发展相关的财政制度正在建设和完善，有效的法律法规是化解PPP项目运营风险，提高PPP项目运营效率的重要保障。针对如何管控PPP项目的财政风险，我国相关部门在近几年陆续出台了相关的核心配套文件，用于规范PPP项目发展。但缺乏行政法规以上层级的规范性文件，这些政策性规范文件散见于中央部委与地方政府之中，由于上位法尚未建立，导致下位法存在重叠和冲突的现象。以财政部和发改委为例，这两个部门对PPP模式的关键属性的认识和调整之间存在很大差距，这使得PPP政策制定后期两个部门的直接结果不一致，阻碍了PPP项目的有效实施。且PPP模式相关的保障制度法律很不完善，项目收益保障相关政策文件尚未阐明。根据《中华人民共和国政府和社会资本合作法》(征求意见稿)的规定，政府和社会资本合作项目应避免过高或过低的利润。避免超额利润的目的是防止社会私人投资者寻求超额利润[6]。避免低项目收益是为了鼓励社会私人投资者参与公共服务，并确保投资者获得一定的利润，这些利润可以用来抵消项目实施费用成本。但是，项目的最终收益是过高还是过低，都缺乏定量标准，相关政策文件对这一点也未作明确要求。

3.2 PPP模式发展过快，地方政府认知不足

在中央各部门大力倡导的背景下，PPP模式快速在全国铺展开来，入库规模、落地规模均出现了持续快速增长，极大地激发了各地政府拓展PPP项目的激情。但在中国推广PPP模式的时间仍然很短，政府、社会资本和中介机构等各个主体无法充分把握过去，现在和未来。在实施PPP项目的过程中，目标和实现的结果可能会有偏差，即会出现不确定性。加上地方政府前期准备不足和地方政府对PPP项目了解不够深入都会增加政府面临的财政风险。除此之外，PPP项目的前期成本较低，政府倾向于过度投资且无法获得长期预算，加之政府和社会资本的责任不清等原因都会导致政府不能有效识别和分配财政风险。PPP模型客观地证明了社会资本的有效性，PPP的实质是充分利用社会对公共产品和服务的需求。但是，如果一些地方政府只是将PPP理解为一种融资手段，以PPP之名行举债之实去追求经济增长，尽管PPP项目的发展看似很快，但如果处理不当，可能会增加地方政府财政风险的潜在风险。

3.3 政府与社会资本间信息不对称

PPP模式的参与主体除了社会资本、项目公司、中介机构、金融机构和公众等外，还涵盖了政府的许多方面。在PPP项目的建设和运行过程中，存在着多重受托委托关系，例如公众委托政府提供公共产品、政府委托社会资本进行建设和运营公共项目、政府委托中介机构竞标等。PPP模式的开展以各方主体的协议为基础，但协议的签订是基于政府与其他各方之间博弈的结果，但由于政府，社会资本和其他各方在合作中追求自己的利益，双方都希望合同能使自己受益。这些多重委托代理关系形成的信息不对称将导致诸如道德风险、逆向选择、监管不到位等多方面问题，进而影响了PPP项目的持续实施。另外一些地方政府没有统计其辖区内的所有财政支出责任，也无法完全识别和计算项目的潜在负债，PPP项目运营绩效评价标准和过程未能充分披露，无法确认财政支出效益。一旦PPP项目发生或有事件，导致财政支出责任增加从而引发财政风险。

3.4 项目执行中重建设轻运营

随着前期PPP项目的推广，绝大多数项目在2018年开始进入了执行阶段，规范和管理PPP项目的执行提上日程，需引起更多的关注。虽然目前政策的转变已对项目运营有所倾斜，回报机制也从政府付费居多转变为使用者付费和可行性缺口补助，但整体上重建设轻运营问题仍然突出。目前，PPP项目大多为可行性缺口补助项目，财金(2018)54号中指出可行性缺口补助是指政府向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足。在实际运营中，一些地方政府在PPP项目中没有把可用性付费与运营挂钩，没有规范的财评机制。在执行过程中使用者付费完全靠臆想，使用者付费的偏差靠调整可行性缺口补助来倒挤，脱离实际情况。PPP项目的本质应该是通过运营让项目实现收益、提升运营效率、减轻政府财政负担，项目执行过程的不规范、不恰当地使用政府基金，引发了未来的财政负债风险。

4 结束语

PPP模式中财政风险的监控，可以调整和规范已实施的PPP项目的运作，确保合法合理的社会资本回收，提高地方政府财政资金的使用效率，避免资金浪费，促进构建健康和谐稳定的财政体系。