《中国共产党农村工作条例》和地方实施办法的关系研究及启示

姚峰

（南开大学 天津 300350）

一般认为，地方党内法规服务于中央党内法规，地方党内法规立法工作的唯一任务就是让中央党内法规的原则和规定在地方“落地生根”，并使中央党内法规的追求和旨意在执行中“开花结果”，但实际上不管是中央还是地方，在党内法规立法工作中都有着全方位多维度的考量。因此，针对党内法规的个案研究对于中央和地方加强党内法规建设，推动完善党内法规体系具有不可替代的意义。

一、《条例》和地方实施《办法》的关系

2019年8月中旬，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》（以下简称《条例》），《条例》公布后，全国大部分省、自治区、直辖市先后出台《落实〈中国共产党农村工作条例〉实施办法》（以下简称《办法》）。以中央《条例》和安徽、贵州和广东三省《办法》为例，三省《办法》在《条例》基础上制定，在理念原则、框架结构、制度规范等方面不仅与中央《条例》有着千丝万缕的联系，同时也展现出比之《条例》更为鲜明的地方特色和时代气息。

（一）《条例》是地方《办法》的基准和根基

1.理念和原则上，地方《办法》坚持和维护中央《条例》

纵观三省《办法》文本，对中央《条例》理念和原则的坚守，主要处体现在“党的领导”“以人民为中心”“农村基本经营制度”“乡村振兴战略”“一切从实际出发”等方面，下面以“党的领导”为例进行分析。

在《条例》中，“党的领导”主要体现在两个方面：第一，对《条例》进行文本分析，《条例》近5000字，其中涉及到“党”的地方达到100处之多，而其他诸如“领导”“党中央”、“党委”等党相关的词汇更是遍布《条例》各个章节；第二，从价值意蕴角度来看，我国目前正处在脱贫攻坚全面胜利，乡村振兴扬帆起航的历史交汇点，《条例》是中国共产党党内第一部完整的、系统的专门针对农村工作而制定的党内法规，彰显了新时代要加强党对农村工作领导的决心。不管是从文本角度还是从价值意蕴角度，不管是中央《条例》，还是地方《办法》，都处处体现着“党的领导”的理念，闪耀着“党的领导”的光辉，这是地方党内法规在理念与原则上与中央党内法规相契合的突出表现。

2.框架和结构上，地方《办法》继承和模仿中央《条例》

从框架结构来看，贵州、安徽、广东三省地方《办法》基本沿袭了中央《条例》之总则—分则—附则的架构；在章节设置上，贵州、安徽和广东三省《办法》并未对中央《条例》进行完全地生搬硬套，反而尝试在中央《条例》的基础上进行调整，如贵州《办法》将中央《条例》“队伍建设”一章删去；安徽《办法》除将中央《条例》“队伍建设”和“考核监督”两章删去之外，还增添新章“工作落实机制”；广东《办法》将中央《条例》第四章“队伍建设”改为“工作机制”。在章节上有所调整的同时，三省《办法》都基本维持了中央《条例》在“组织建设”、“工作任务安排”“干部队伍建设”“政策保障制度”“考核监督体系”等重点建设方向上的规定。

基于对安徽、贵州和广东三省《办法》的分析得出以下结论：中央《条例》在篇章结构和框架布局上会对地方《办法》产生持久性和决定性的影响，即使地方在制定地方实施办法时尝试在个别章节和内容上进行调整和突破，也很难创新出系统化、科学化的架构，更多的则是在框架和结构上对中央《条例》进行继承和模仿。

3.制度和规范上，地方《办法》深化和细化中央《条例》

为了确保乡村振兴战略的有效实施，《条例》将实施乡村振兴战略的总要求细化成具体的规定，从制度和体制机制层面规定了党在各个方面、各个环节上对“三农”工作的领导，使党管农村工作真正实现了有章可循、有法可依。

地方《办法》对中央《条例》的制度规范进行深化和细化，具体如下：第一，在组织领导方面，贵州、安徽、广东三省《办法》中都设立地方性农村工作领导小组，安徽和贵州两省省委都在各自《办法》中强调县委书记应当好乡村振兴“一线总指挥”；第二，在主要任务之经济建设方面，三省《办法》都对中央《条例》相应内容进行了具体化。如贵州《办法》对“新时代党如何加强、从哪方面加强党对农村经济建设方面的领导”这一问题进行了具体而深入的回答，即提出了持续推进农村产业革命、发展壮大集体经济、壮大新型经营主体和聚集优势资源四大重要举措；第三，保障措施方面，中央《条例》明确了各级党委在农村工作上要完善的五大保障措施，而地方如广东《办法》“保障措施”一章的生成逻辑就是在中央《条例》五大措施基础之上进行优化和调整，强调的满足农村发展的要素配置、建立“三农”投入增长机制、增加对农村社会事业和基础设施的重视、发挥规划科教和法治的作用等任务和要求。地方《办法》对中央《条例》的细化和深化，集中体现了中央《条例》为新时代乡村振兴“保驾护航”的最终目的。

（二）地方《办法》在中央《条例》基础之上的延展与突破

地方《办法》仍能根据地方特色因地制宜，勇于创新，在统一于中央《条例》理念、原则和价值基础上，展现出鲜明的本土性、前瞻性和可操作性。

1.地方《办法》对中央《条例》原则和理念上的延展

在坚持“法制统一”原则的前提下，地方《办法》根据本地区的政治经济和文化生活的特点进行尝试性的立法创新。如在精神文明建设方面，贵州《办法》第十六条提到“培育和践行社会主义核心价值观，大力弘扬‘团结奋进、拼搏创新、苦干实干、后发赶超’新时代贵州精神”，提出了符合贵州特色的“贵州精神”，这生成于贵州大地上的新时代贵州精神，既是对贵州传统文化的传承，又是对贵州发展特色的总结，同时也是在内容理念等方面对社会主义核心价值观的延展。

2.在篇章布局和框架结构上，地方《办法》对中央《条例》进行优化和调整

从文本分析的角度，贵州、安徽、广东三省《办法》，基本沿袭了中央《条例》之总则—分则—附则的架构，在章节设置上也和中央《条例》相差无几，但仔细分析后便会发现三省《办法》在篇章结构和布局上对《条例》进行了优化和调整。如以贵州《办法》为例，从章节设置来看，贵州《办法》将中央《条例》第四章之“队伍建设”删去，然而从文本具体内容上看，贵州《办法》将中央《条例》之“队伍建设”一章的内容归置到“主要任务”章节之下。从篇幅上看，贵州《办法》在第三章“工作任务”上明显比中央《条例》相应章节花了更多的笔墨，有两点原因：其一，“队伍建设”相关内容的归置；其二，在“新时代党如何加强、从哪方面加强党对农村经济建设方面的领导”这一问题上，贵州《办法》进行了具体而深入地论述。通过以上文本分析得出结论：中央《条例》虽然会直接影响到地方《办法》的篇章布局和框架结构，但地方《办法》同样会根据地方特色，包括本地区经济、政治、文化发展情况进行章节上的调整和篇幅上的优化和扩充。

3.在制度规范上，地方《办法》对中央《条例》的侧重和突破

除了细化，地方《办法》也对中央《条例》进行“侧重”和“突破”，主要体现在以下两个方面：第一，地方《办法》展现出和中央《条例》不同的侧重点。 “执行”是地方实施《办法》比之中央《条例》更为突出强调的地方，虽然简单罗列“贯彻”“落实”的强调次数不能作为各省重视执行与否的判断标准，却可以从侧面反映出各地方省委在制定实施《办法》时对于“执行”的重视程度，通过文本分析，中央《条例》全篇有14处提到“贯彻”“落实”；贵州实施《办法》全篇共提到19次“贯彻”“落实”；安徽实施《办法》全篇共提到26次；广东实施《办法》全篇共提到24次。第二，地方《办法》相对于中央《条例》的创新之举。与中央《条例》相比，广东《办法》在“主要任务”章节中增加了“鼓励地方创新、尊重基层创造”“建立完善鼓励基层探索的容错纠错工作机制”等内容条文。实施乡村振兴战略呼唤新担当、新作为，这就要求我们远离故步自封，拒绝墨守成规，以极大的政治勇气应对农村改革进程中的问题与难题。因此，进一步解放思想、勇于改革创新，就成为广东《办法》相对于中央《条例》的一项兼具时代意义和现实意义的创新之举。

以上，我们通过对中央《条例》和贵州、安徽、广东三省《办法》进行分析，总结了中央《条例》和地方实施《办法》的关系：一方面，中央《条例》决定了地方《办法》的基准和原则，地方《办法》只能在理念原则、篇章架构、内容领域等方面对中央《条例》进行效法、仿制和细化；另一方面，地方《办法》对中央《条例》的理念原则进行延展、对中央《条例》的篇章框架进行调整优化、对其制度规范进行因地制宜地进行侧重、延展和突破。

二、启示

从对中央《条例》和安徽、广东和贵州地方实施《办法》的关系研究中可以看出，中央党内法规作为一般性规定，决定了它不可能对地方所有事项部署的巨细无遗，因此地方省委出于加强社会治理和制度建设的需要，必然在中央党内法规原有的理念原则、篇章架构和制度规范基础上进行调整、细化、突破、创新。凭借着超前的理念和卓效的实践，地方省委在制定地方党内法规时往往能探索出一些具有鲜明时代特色和普遍推广意义的制度规范，而这些产生于地方并带有鲜明时代特色和普遍推广意义的制度规范，往往为中央制定、修改党内法规提供了难能可贵的经验借鉴和源源不断的动力源泉。

（一）对地方党内法规建设工作的思考

1.坚决维护党中央权威和发挥地方特色

地方党内法规立法有两个重点要求，一是必须遵守不抵触原则，中央党内法规是在党中央的集中统一领导下制定，体现的是党中央的领导意志和战略意图，不与中央党内法规相抵触，就是“两个维护”在地方立法工作中的具体体现。二是发挥地方特色，不抵触原则一方面要求地方党内法规在法权、法条、法意上不能与中央党内法规相抵触，另一方面又要防止地方将不抵触原则机械化理解，一味沿袭中央党内法规的不作为现象。对此，地方党内法规立法工作可以从两方面着手：其一，在确保立法质量的基础上勇于创新，突破固有思维定势，拒绝墨守成规，努力探索出一些具有鲜明时代特色和普遍推广意义的制度规范；其二，在坚持法制统一的前提下，立足于本地区特殊的经济政治文化生态等发展实际，力求从制度层面解决在推进现代化建设进程中涌现出的一系列深层次问题、难题，尤其在处理城镇与乡村、立法与执法、法规与习惯等关系的过程中展现出中央不能替代的作用。

2.地方党内法规立法关键在于贯彻落实

中央制定党内法规大部分属于“创制性立法”，可操作性较低，所以，“贯彻落实”与否关系着中央党内法规的成败。地方党内法规具有本土性和可操作性强等优点，在解决本地区问题上，应当发挥地方党内法规的特点和优势，而不是亦步亦趋沿袭中央一般性党内法规，更不能在忽视本地区具体实践和实际需要情况下直接借鉴其他地方性法规制度和制度创新之处。地方省委立法工作应专注于“贯彻落实”，2019年9月在天津召开的省级人大立法工作交流会，全国人大常委会委员长栗战书强调：“地方立法要围绕贯彻落实党的十九大精神、贯彻落实新发展理念，抓住重点，突出地方特色。”其中坚持“十九大精神”“新发展理念”是原则，“抓住重点，突出地方特色”是要求，而“贯彻落实”是才是地方立法工作的关键。

（二）对中央党内法规建设工作的思考

1.中央必须逐渐完善与地方党委在党内法规立法上的权限划分

在地方和中央党内法规立法的权限没有被严密划分的情况下，地方党内法规立法工作就容易出现以下问题：其一，权限模糊而导致的立法主体懒惰懈怠，地方省委立法工作敷衍了事、安于现状，会直接折损地方党内法规立法质量；其二，对中央党内法规进行一概而论的沿袭，导致地方特色难以凸显；其三，中央制定党内法规大部分属于“创制性立法”，主要目的是为了在制度建设方面填补空白，而地方党内法规的侧重点应该在于“执行”，大量仿制中央党内法规内容，最终会导致地方党内法规可操作性低，最终流于摆设。如今我们已经取得了脱贫攻坚的巨大胜利，乡村振兴战略也全面启航，改革所面临的困难是前所未有，而每取得一次胜利所付出的代价也是巨大的，在此情况下，地方党内法规立法实践因立法权限没被明确划分导致的不作为或者不敢作为必然会影响改革成果的巩固。因此为了确保改革成果的巩固，为了今后的改革能取得更大的收益，逐渐划分好地方省委和党中央党内法规立法的权限，是完善党内法规体系的重点与方向。

2.立足于法治建设不平衡的全局，以顶层设计引领法治建设的未来

中国是一个地区发展极不平衡的国家，地方与地方之间不仅经济发展水平天差地别，在法治建设方面也是云泥之分。中央《条例》的出台，是为了服务于即将全面开展的乡村振兴战略，适应了新时代党加强对农村各个方面工作领导的需要，但不可否认的是，因为法治建设落后等原因，一些省份始终未出台本地区相应《办法》，针对此种情况，中央制定党内法规必定要立足于法治发展不平衡的全局。对于法治建设落后的地区，其地方党内法规建设滞后不前，步履缓慢，对此中央要通过加大党内法规建设带动地方党内法规建设，对地方党内法规建设工作进行积极引导和帮助，使其内容日臻完善，理念日新月异。此外，中央要重视这些地区法治建设落后的深层次原因，即立法队伍紧缺导致的立法能力不足，法制观念不强导致的立法实践滞后，对此中央一方面要扩展立法人才培养、输送渠道，帮助法治落后地区建立高效率的立法队伍，还要加大对这些地区的立法审查和监督，防止出现一些与中央党内法规相抵触、背离时代潮流的陈旧规定。

对于法治发达地区，在保证立法质量的基础上，中央要鼓励和保护地方做好顶层设计和体制机制创新。一方面，中国特色社会主义进入新时代，在进一步深化改革过程中所面临的形势和挑战都是前所未有的，这些因素决定了党内法规立法工作已经不能局限在总结经验上，立法工作还需要做好顶层设计、推动制度创新，如此才能更好地为改革“保驾”、为发展“护航”。