新时代乡镇政府治理能力现代化探析

王民祥

（中共肇庆市委党校 广东肇庆 526073）

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 党的十九大在全方位、开创性、深层次变革的基础上，提出了进一步推进国家治理现代化的新蓝图、新目标和新要求。作为目前我国体制下的最基层政权，乡镇政府是我们实现治理能力现代化的最基本组成单位。我国共有乡镇31800多个，户籍人口超过8亿，常住人口近6亿人。[1]乡镇政府数量庞大，乡镇政府作为最基层的政权组织，处于政府治理体系的最末端，是党的各项政策落实的最终执行者，是连接国家与社会的纽带。改革开放40年来，乡镇政府伴随着国家建设进程完成了许多历史使命，作出了应有贡献。按照国家治理现代化的要求，乡镇政府经过几次改革，但与治理能力现代化相比，还存在诸多问题。这些问题严重影响着基层政府的权威，影响着政府公信力。面对新的时代要求，如何提升乡镇基层政府治理能力现代化，让他持续为国家发展提供坚实动力，具有很强的理论意义和实践意义。

一、新时代提升乡镇政府治理能力现代化的重要意义

（一）满足人民对美好生活的需要

改革开放四十年来，伴随我国经济高速增长而来的是严重的社会问题，如环境污染、食品问题、收入分化、安全问题、社会道德问题等，民众已经开始从对经济发展的关注开始转向对国家与政府有效治理的渴求，人民生活的改善，让人民不仅讲究物质文化需要，而是在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更加注重。习近平总书记说：我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。[2]人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。而这些目标的落实实现，需要我们提升基层政府治理能力，通过打通“最后一公里”的壁垒，通过政府治理能力的提升，让美好生活落地生根，枝繁叶茂，开花结果。

（二）应对风险挑战，夯实国家长治久安的必经之路

当前，我国改革进入深水区，经济发展进入新常态，各种矛盾叠加，风险隐患集聚。在具体事务落实层面上，乡镇政府面对的信访稳定，经济发展、风险防范等各种问题，每一种问题深层次上都是矛盾的聚集地，都可能是一次风险的触发点。乡镇政府可以说是群众不满情绪的直接发泄对象。在传统治理理念中，面对棘手的冲突事件或突发性事件时，乡镇政府往往采用强力压制或者一赔了之的经济安抚方式，在短时间内貌似解决了问题，但却损害了法治的权威，增加了社会治理的难度。因此，要持续深化行政体制改革，提升基层政府治理能力，使乡镇各项事务的治理逐步走向规范化，善于运用制度和法律治理基层，提高其科学执政、民主执政、依法执政水平，通过提升基层政府治理能力 ，来化解基层中的一系列治理危机。

二、新时代乡镇政府治理能力现代化存在问题

（一）治理主体单一，多元化治理程度不高

1.政府仍承担单一治理主体责任

在层科制的管理模式下，乡镇政府实行的是全能治理模式，乡镇政府按照属地原则，对辖区内的所有事项负责。负责事项涵盖党的建设、经济发展、社会事务、基础设施建设、综治信访、安全生产、环保、妇联群团组织等诸多事务。行政审批，执法权等权限在2005年机构改革被上级部门全部收回。2019年新一轮乡镇机构改革启动，乡镇政府按照机构设置成立综合执法大队，为行政编制，但是实际运行情况来看，仍存在改革不到位，有编无人的情况。在以人民为中心的执政理念下，乡镇政府仍旧是实行大包大揽的家长式执政模式，让群众形成了“有困难找政府”的心态。“全能型”政府的这种治理模式导致政府运营成本太高，让乡镇背负了较重的负担。政府在现行压力体制下，有时难免在规则模糊边缘行走，在考核棒指挥下，乡镇政府应接不暇疲于应付。

2.村级自治偏行政化

村级是乡镇政府治理的主体。从乡村关系看，乡镇与村的关系模式是“乡政村治”，但是现实运作中，乡镇政府往往越俎代庖，通常用行政命令施加于村民自治，实质上把村务的治理全纳入乡镇行政中，超越了村民自治的法律界限。村级组织在乡级政府领导下，履行发展经济、社会管理、服务等多项职能，乡级参照上级考核模式，对行政村也采取量化考核，将各项工作纳入考核指标体系，进行奖惩。村级组织村集体经济薄弱，工作经费主要依赖于乡级财政拨付，并受到乡级政府的监管。在对上履行工作职责，按照上级安排的工作任务进行落实。在村级自治层面，村民自治的作用发挥不大，一方面由于村干部限于事务性的忙碌中，人手出现短缺，另一方面，随着城镇化的兴起，越来越多的年轻人进城，行政村出现空壳化，留下的人群自治意识不强，参与村级事务积极性不高。

（二）治理手段滞后

1.治理目标选择性

随着经济社会的发展，上级政府将经济社会发展的各项目标任务进行数字化量化管理，并建立各个指标体系，层层分解，层层加压。由于目标任务的量化，上级政府采取督查排名的检查方式，使乡镇政府围绕着考核目标进行开展工作。工作中围绕如脱贫攻坚、经济发展指标等硬指标，集中一切资源去完成，对于一票否决指标，如安全生产、环保、信访稳定、计划生育等指标都为全年的重大工作任务。例如，信访稳定可以说是基层的头等大事，为一票否决，为了不带来基层的干扰，基层采取的一切手段进行高压维稳，强力维稳，每逢国家两会或国家重大节日都是基层的高度敏感时期。由于基层政府的资源不足，面对承接县级政府及各部门安排的各项目标任务，乡镇政府在执行过程中，按照其重要性，实行选择性治理，对于硬性指标，不遗余力完成；对于软指标，投入精力较少，满足于布置安排，不追究实际落实效果。

2.治理方法运动式

在计划经济时代，国家权力高度集中，为了实现经济复苏与社会发展，通过行政命令，举全国之力实现特定目的，调动集体积极性，完成目标任务。国家集中一切资源，调动一切优势，在当时的政治、经济、社会条件下，经过集权治理方式取得了巨大成就。改革开放后，国内社会发生了巨大的变化，政府治理方式主要表现为压力型体制，乡镇政府面对财权与事权不匹配，权责不统一的困境，为完成上级安排任务，通过对干部和基层群众的动员，在考核日期之前尽最大可能达到任务要求，从制定决策到执行决策整个过程类似于场运动。面对任务，乡镇治理围绕当前这一中心任务，调动一切力量进行完成，整个完成过程呈现出运动化的趋势。乡镇政府作为基层治理现代化的主体，仅仅把完成任务作为目的，重政绩，忽民意，导致治理成本增加，治理效果下降，政府公信力和权威性下降。

3.考核机制单一

乡镇政府在履行职责的过程中，沿用传统的行政命令式，上级政府对乡镇政府是目标任务考核，乡镇政府对行政村沿用行政命令式，通过目标完成指标来衡量。考核评价机制对基层政府的治理能力起着至关重要的导向作用，决定着治理内容的走向。从目前的考核内容上来说，侧重于经济、社会事业、基础设施建设、民生改善、党的建设等方面。但是在实际考核中，考核指标往往侧重经济建设轻社会事业发展，重管治轻服务，重责任轻权力。工作中的考核是必不可少的，是督促乡镇更好履职尽责。但是这些指标完成对于乡镇在工作中的努力付出不一定成正比，由于乡镇发展的起步不同、资源优势不同，满对困难不同，唯政绩论的考核方式，缺乏一定的弹性，不能全方位展现基层的工作情况，对工作的弹性指标，软实力等方面工作，乡镇执行中就会进行选择性执行，造成政府各项职能发展的不均衡性，影响整体治理效能。

（三）治理能力弱化

1.资源整合力度不够

现行科层级体制，乡镇治理的重要弊病是部门化、分块化、碎片化管理严重，地方和部门利益掣肘，难以形成治理合力，经常造成“1+1 ＜2”的局面。在乡镇基层治理中，诸多如环保、安全、水利、矿山资源等执法权力，全部由县级行业部门主管。乡镇对辖区内进行治理，不得不依靠上级行业部门进行协调，但是各行业部门各自为政，部门利益化严重，乡镇政府在对辖区进行综合治理，往往是有想法，没办法，依法办，较难办。乡镇政府处于谁都可以管，但是在履行职责中，对上整合资源能力难度较大，往往需要凭借个人能力去协调诸多部门。原有行业主管部门的职责变成了督导考核，主管部门变成了配合乡镇，职能履行倒置。

2.执法力量薄弱

2019年乡镇机构改革以后，按照“三定”方案，乡镇政府党政机构下设成立综合执法办公室（综合行政执法队），其职能为：负责统筹协调、组织辖区内派驻和基层执法力量开展综合执法工作，牵头建立综合行政执法平台；根据县政府授权在辖区内集中行使相关领域的行政执法权。这一改革的初衷是授予基层执法权限，提升基层执法力量，但在实际操作中，执法力量的补充来源为乡镇从现有人员调配或上级直接下派，导致执法力量处于空白状态，乡镇执法还是2005年机构改革后的模式，以行业部门为主，乡镇实行属地管理，配合做好执法工作。例如乡镇辖区内的市场管理、环境保护、城镇建设规划等执法权限，还在行业主管部门，这部分及时进行授权或权力让渡，乡镇政府也处于人员匮乏无法承接的状态。

三、乡镇政府治理能力现代化存在问题原因分析

（一）传统治理理念仍处于主导地位

治理的概念不同于统治的概念，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。改革开放以来，城乡二元结构的发展模式，城市快速发展，乡村结构也发生了很大的变化，我国社会主要矛盾也发生了大的变化。国家的制度不断进行改革深化，党的领导不断加强，政府的治理理念不断完善提升。但是乡镇政府处在最广大的农村，在政府权力的最末端。根据自上而下的科层制体制，按照上级政策执行落实中上，受到诸多方面限制，使得乡镇政府更多注重实务工作，关注点更多落脚在目标任务考核上。对于治理的理念，深层次的探究和学习较少。虽然治理理念跟着上级部门走，但从实质上讲，治理理念并未转变到位。从思想解放层面上来说，思想受体制的局限，受农村的“熟人社会”模式的影响，受官本位思想的影响，仍旧是传统的管理理念，并不是现代的治理理念。

（二）现行机制体制改革不到位，政府职能配置不科学

治理机制体制是治理能力的前提和基础，治理能力是体制机制的功能发挥情况。我国经济社会管理制度不能形成体系，实现系统化，严重制约基层政府治理能力。

1.乡镇政府职能设置不科学，事权责的不统一

税费制度改革以来，乡镇政府的财政由向下的汲取型，基本变为政府转移支付型，“乡财县管”的模式使得乡镇对上级的依附性越来越大，任何资金的支付都要通过县级进行支出。县可以随意对乡级财政资金进行调配。县级行业部位为县政府权力组成部门，行使县政府的权力职能，其任务的落实都以“军令状”的形式下派。督导、检查、考核、问责成为上级部门推动工作落实的法宝。工作落实不力的乡镇都会受到不同程度的追责。工作任务中的资金支持，都是以奖补资金的模式进行一定比例拨付。乡镇政府为了任务落实，不得不进行举债。这种压力性的模式，使得乡镇经常处于高压状态，围绕着县级的考核棒进行运转。实际中，乡镇政府的财力和与其承担的职能不成正比，其权力与其承担责任不成正比，事权责的不科学设置，造成了乡镇政府的疲于应付。

2.乡镇政府权力边界模糊

在现行法律法规中，对乡镇政府的职责都是较大的宏观层面的职责定型，没有详细的小微权力清单具体到某一类的事项职责。正是由于这样较为模糊的权力边界，所以上级政府的诸多工作全以目标责任书的形式，由乡镇按照属地责任，完成该项任务。乡镇政府作为下级政府是无条件要执行上级政府的方针政策命令，这点是责无旁贷。但是在实际运行过程中，由于权力的任性，导致一些本不属于的乡镇政府的职能，也有乡镇政府开展，造成了政府的越位，政府变成了既当运动员，又当裁判员；另一方面，过多的任务，让乡镇政府疲惫不堪，疲于应付。同时，也助长了上级部门的踢皮球，应管不管，不管行政命令管，造成整体上治理效能的弱化。

（三）现代公共管理技术使用不到位，存在信息孤岛，信息壁垒

随着数字化政府的建设，大量现代科技都可以为政府建立高效便捷的政府运转体系。无论是政府内部运转、风险评估、科学决策、绩效考核等都可以采用现代公共管理技术，为提升基层治理能力提供工具性保障。乡镇基层政府为此也按照上级部门组建配备了各类系统，例如视频接访会议系统、扶贫会议系统、安全生产视频会议、蓝天卫士视频系统。各部门也相继建立了内网，研发了多个APP小程序，便于对基层数据的掌握，便于科学决策。乡镇基层在逐步抛弃过去那些简单僵化的管理手段，采用富有创造性和实用性的现代公共管理技术，打造高效便捷的服务水平。但是这些大量的管理技术的使用，还是按照条块化的分部门模式建立的，其系统的兼容性都存在困难，造成各部门都有自己的一套数据，基层政府不停地需要为基础数据提供支撑，进行录入修正，但在需要数据支撑，比对、决策时，系统又难以提供精准的数据支撑。系统的不完善，有时设置得不合理，又造成使用时的不方便，造成网上流程要走，纸质流程下面也要跑的困境。

（四）基层人才队伍不健全，专业型人才、复合型人才缺失

由于乡镇政府体制困境，乡镇政府无法为人才发展提供更多保障，无论是职务晋升，工作环境，可提供的工作保障，都难以留住人才。以H乡政府为例，该乡编制67人，行政编制19人，占编18人，事业编制48人，占编21人，上级借调5人，但实际正式实际在岗34人。正式实际在岗人员中，按年龄段划分，30岁以下10人，占比30%，30-45岁之间15人，占比45%，45岁以上，9人，占15%。面对人员不足的局面，该乡镇又补充了劳务派遣3人，公益性岗位2人，临时工4人，总共人员达到43人，其中党政领导班子成员10人，下面实际工作人员33人，既要负责落实上级的各项业务，还要分包行政村，配合完成党委政府中心工作，从数量质量上来说，都难以满足。

四、新时代乡镇政府治理能力现代化建议

（一）转变观念，牢固树立现代治理理念

进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾发生深刻变化，从“物质文化需要”到“美好生活需要”，从解决“落后的社会生产”问题到解决“不平衡不充分的发展”问题，适应了我国发展的阶段性要求，体现了党和国家事业发展战略重点的变化。面对国情、世情的重大变化，我们党明确提出了“五位一体”总体布局和“四个全面”提出了经济发展新常态，新发展理念、高质量发展等一系列的新理念、新思想、新战略，作出了供给侧改革、建设现代化经济体系等一系列重大决策部署。而这些战略谋划和决策部署需要落实。乡镇政府作为直面群众的政策执行者，是打通最后一公里的关键所在。面对自上而下的一系列变革，如果不能建立现代的治理理念，就会与时代脱节，那以达到有效的治理效果。

（二）深化改革，明确乡镇政府责任边界

优化上级政府机构组成部门机构职能，健全部门协调机制，防止政出多门，政策效应相互抵消。实行扁平化管理，形成高效组织体系。在顶层政府上，加大上级政府在经济调节、市场监管等宏观领域的事务管理。进一步理清政府和市场、政府和社会的关系，深入推进简政放权、放管结合、优化服务、深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。要统筹利用好行政管理资源，节约行政运行成本，建立高效运行组织体系。推进乡镇政府机构，职能、权限责任法定化，使乡镇政府机构设置更加科学，职能更加优化，权责更加明晰。

（三）建立多元主体治理体系

乡村治理现代化建设中，既发挥基层政府的主导，同时更多地借助市场资源的优化，引导社会协同治理。具体根据不同行业，不同对象，交由各自行业主体进行协商治理，多元化协商治理才是基层最需要的治理体系。过去政府单打独斗的治理模式已无法适应新时代乡村治理现代化的需要，要充分运用政府主导、社会参与、市场灵活配置的多元治理主体格局。从78年我国实行改革开放，发展社会主义市场经济以来，大家的市场经济意识显著增强，但乡镇政府受传统计划经济时代管理范式的影响，往往为了短期政绩而做出有违社会主义市场经济发展规律的事情。比如乐观盲目的上马一些看似很好的“富民项目”，动用政府权力，要求农民大面积种植经济作物，给基层农民造成很大经济损失。

新时代乡镇政府要引导社会主体参与乡村治理，要充分调动基层大众参与治理的积极性，利用好各种基层社会资源。同时要积极培育基层社会治理力量，民众可以从基层社会组织中了解国家的方针政策，乡镇政府也可以通过基层社会组织去影响农民的思想和行为，了解基层民众的诉求和想法，弥补市场及政府的双重失灵。社会组织作为沟通乡镇政府与基层民众的桥梁和纽带，能够起到化解基层社会矛盾、弥补基层公共服务不足及协同政府治理的作用。

（四）坚持依法行政，建立法治型政府

新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等“基本公共产品”的需求更加突出，要求我们提供更好的制度性基本公共产品，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中充分感受到公平正义和幸福尊严。习近平总书记强调，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。[3]通过国家法律体系的日趋完善，将会逐步细化、规范公民的行为。通过法律的进一步细化，明确基层政府的职能，让基层政府的每项决策都有法可依，切实做到“法无授权不可为”的目的。

（五）提升公共服务水平，建设服务型政府

当前人类正面临着有史以来，最为深刻的一次技术产业变革，以互联网、物联网、大数据、人工智能、云计算等技术的广泛运用为特征的信息化和智能化革命，以其特有的技术和社会属性，正在给人类社会带来深刻的变革。一是新技术手段的应用，是提高政府经济管理效能的需要。新技术手段延长了政府管理半径，降低了管理成本；改变了政府发现、解决问题的方式，催生数据化决策和智能化决策，加速推动政府决策民主化。新技术推动了管理手段更新，以前前置审批为主的治理方式和依靠大量人力物力集中检查的整治手段，越来越难以适应经济和社会系统日益复杂的现实，而新技术的使用可以有效提升应对能力。二是新技术的运用能够提高政府社会管理和公共服务水平。要推动物联网、大数据、智能化技术在城市管理、社会保障、医疗卫生、环境保护等领域的广泛应用，推动公共服务数字化、标准化、智能化，进一步降低公共服务成本，提高公共服务精准度，提高人民的满意度和获得感。