征地补偿制度的演变及思考

姚丽

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032)

土地是人类赖以生存的基础，一直以来都受到人们的重视。随着我国社会经济的迅速发展以及城镇化建设进程的不断推进，建设用地需求也持续上升，征地是满足这一需求最便捷的方式，因而征地及其补偿制度成为了社会关注的热点问题。本文将梳理建国以来我国征地补偿制度的演变，分析现存征地补偿制度的特点，并提出对现行征地补偿制度的一些思考。

一、征地补偿制度变迁

新中国成立以来，征地补偿经历了一个曲折发展的过程，在范围、方式和程序等方面都有所进步，大致经历了建国初期构建、改革开放初期重构和市场经济建立后变革等3个不同历史时期的变迁。

1.建国初期的制度构建阶段

我国早在建国初期就建立了征地制度，1950年6月24日出台的《铁路留用土地办法》是我国最早的一部关于土地征用方面的正式法规，其中第六条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之”。同年6月颁布的《土地改革法》并未涉及征地补偿的相关条款。不久后，政务院发布《城市郊区土地改革条例》，规定国家征收农民私有土地要给予适当代价或者以相等的国有土地进行调换，对失地农民给予适当的安置，并对其在土地上进行的生产投资及有关损失给予合理的补偿，开始了对农民权益的关注。

1953年12月，中央人民政府政务院发布了《国家建设征用土地办法》，成为新中国成立后第一部比较完整的有关建设项目征用土地的法规。该《办法》较为充分地尊重和维护了农民的土地权益和基本权益，其中规定了国家建设征用土地的基本原则、被征用土地的补偿费以及被征地农民的安置措施，并对“国家建设”与“非国家建设”在征用土地方面的差异做出了区分。1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料进行征购、征用或收归国有”，由此奠定了征地制度的法律基础。在此基础上，国务院又于1957年对1953年颁布的《国家建设征用土地办法》进行了修订，并于1958年1月开始正式实施，明确界定了“国家建设”的范畴，“非国家建设”主体的适用范围也有所扩大，但在征地补偿标准方面，由于当时的一些官员认为农村合作化实施后，农民生活水平有所提高，因此补偿标准应该有所降低，同时又能节省国家开支，因而将原办法规定的3～5年总产值降低为2～4年总产值。

总体来说，建国初期至1958年的征地补偿经历了一个从无到有的过程，主要强调“公平合理”的原则，并重视被征地农民的安置问题，这都在一定程度上体现了对于农民利益的保护。

2.改革开放初期的制度重构阶段

改革开放以后，我国的经济建设不断推进，建设用地需求不断上升，征地数量越来越大，而此时，1958年公布的《国家建设征用土地办法》已经无法适应新的形势，因此在征地补偿方面出现了新的问题。为适应新形势，解决新问题，1982年，国务院公布了《国家建设征用土地条例》，将补偿计算方法由原来的“产量总值法”改为“年产值倍数法”，明确土地补偿费为被征耕地年产值的3至6倍，并要求各省针对不同种植类型规定补偿标准，规定征用集体土地除付给补偿费外，还应对因征地而需要安置的农业人口安置补助费，提出了此项费用的计算依据、标准和使用方向，指明了安置的主要途径。虽然《条例》是改革开放后出台的第一个征地法规，但由于其仍将农民个体排除在土地征收的协商体系外，无法给予更为公正、合理的征地补偿费，因而其依然镌刻着计划经济体制的烙印。

1986年6月，全国人大常委会通过了《中国人民共和国土地管理法》，在征地补偿方面，该法沿用了《国家建设征用土地条例》中大部分规定，并将其上升为法律，其主要变化在于无偿征收的终结并改进了剩余劳动力的安置途径。1988年修订的《土地管理法》未涉及征地及补偿条款的修改。

从1982年的《国家建设征用土地条例》的公布到《土地管理法》的通过和初次修订，我国建立了征地补偿制度的法律框架，对征地补偿范围及各项补偿费用的标准作出了明确详细的规定，同时，在一定程度上提高了补偿标准，规定了被征地农民的安置途径，但仍带有计划经济的色彩。

3.市场经济建立后的制度变革阶段

随着工业化、城镇化的发展，我国迎来了新一轮的征地高峰，在建设用地需求日益增长的同时，市场经济体制下因征地及补偿所引发的矛盾和冲突也日渐激烈，引起了社会的广泛关注。

1998年，全国人大常委会第二次修订了《中华人民共和国土地管理法》并于1999年1月1日起正式施行，本次修订进一步提高了补偿标准，规定征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍，征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍，总和最高不得超过被征收前三年平均年产值的20倍。2004年的修订又将其调整为30倍。

2007年，我国通过了《物权法》，提出要“足额支付”土地征收补偿，“不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费”等，并安排被征地农民的社会保障费用，进一步体现了对农民合法权益的保护。

直到2019年，《中华人民共和国土地管理法》又开始了新一轮的修订，其中有关征地制度的改革是本次修订的一大亮点，在征地补偿方面也有所涉及，比如将补偿标准由此前一直沿用的年产值倍数法调整为区片综合地价，明确了征地补偿安置方案的确定与修改等。

从《土地管理法》的二次修订到如今的四次修订，我国的征地补偿制度更加完善，“足额支付”和安排社会保障费用的规定也充分体现了国家对农民合法权益的关注。同时，补偿标准计算方法的调整也能够更准确的测算土地价值，有利于对农民土地权益的保护。

二、现行征地补偿制度的特点

1.征地补偿安置方案的确定方式进一步保障了被征地农民的权益

根据我国现行《土地管理法》，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。相比此前征地补偿安置方案确定后，由有关地方人民政府公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民意见的规定，现行规定更加注重对被征地农民权益的保障，使得农民在征地过程中有了更多的参与权和话语权。

2.建立了更加完善、多元的被征地农民保障机制

现行《土地管理法》将此前一直沿用的补偿标准由年产值倍数法调整为区片综合地价，并规定区片综合地价的制定应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，且至少每三年调整或者重新公布一次。此外，在土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费的基础上新增了农村村民住宅补偿费及被征地农民的社会保障费用，从而建立起更加完善、多元的被征地农民保障机制。

三、现行征地补偿制度的思考

1.国家应制定相关配套措施配合制度实施

我国第四次修订的《土地管理法》自2020年1月1日开始实施，由于实施时间不长，许多相关配套措施还没能制定并落实，然而制度的有效实施离不开相关配套措施的保驾护航，因此，国家应尽快推进配套措施的完善和落实，保障制度顺利实施。

2.各地应加快出台相关实施细则

我国省份众多且各地情况不同，部分具体规定从国家层面制定不但无法统筹兼顾各省实际情况，反而会引发许多问题，阻碍制度的顺利推进，因此，各地均应针对自身实际情况在现行制度框架下，加快出台相关实施细则，以确保制度有效实施。自现行征地补偿制度实施以来，许多省份都发布了相关政策文件，结合本地实际情况确定了区片综合地价的标准、补偿项目及比重，部分地区还针对其他地类制定了补偿标准，完善了当地征地补偿规定。

3.进一步探索和完善征地程序及被征地农民保障机制

现行征地补偿制度在征地程序及被征地农民保障机制方面做出了修改，保障了农民在征地过程中的权力和权益，使征地过程更加公平合理，征地补偿制度更加完善。完善的制度能够为社会的和谐发展提供强有力的保障，因此，我们应进一步探索和完善征地程序及被征地农民保障机制，保障被征地农民权益，以尽可能的减少征地冲突，达成共赢局面。

四、结语

我国现行征地补偿制度经过建国初期至今的演化与发展，其优越性有目共睹，因此我们应尽快推动各项配套措施落地，令各地针对本地实际情况加快出台相关实施细则，以使其优越性得到充分的发挥。此外，在保证现行制度有效实施的同时，我们也要积极借鉴各国经验，进一步对制度进行探索和完善，以更好的保障农民利益并实现社会和谐发展。