论我国证券纠纷多元化解决机制的完善

蒋军堂

〔北京市盈科(郑州)律师事务所，河南 郑州 450000〕

1 我国证券纠纷类型化分析

1.1 概述

根据《民事案件案由规定》(法〔2011〕41号)，“证券纠纷”又可细分为确认之诉、给付之诉，其中主要是围绕证券交易的给付之诉，确认之诉如证券权利确认纠纷，给付之诉如证券返还纠纷、证券交易合同纠纷等.以中国裁判文书网为检索工具，截至2020年7月23日，以“证券纠纷”为大案由的裁判文书共有44 392份，自最早年份1995年的1份，到2019年的14 223份，我国证券纠纷的年增量巨大.尤其是2016年以来，证券纠纷裁判文书量从3 576份发展到2019年的14 223份，其中2016—2017年的证券纠纷增长率甚至超过100%.在上网的裁判文书中，调解结案的有3 174份，占比超7%； 原告起诉后撤诉的有6 188份，占比近14%.在管辖法院的地域上，江苏、广东、四川三个省份合计16 309件，是证券纠纷发生的“大省”； 由最高人民法院管辖的共有719件，其中598 件为再审案件.在上网的裁判文书的法律适用方面，主要适用《证券法》(2014修订)第六十三条，《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第十八条、第三十条、第十七条、第十九条，即主要围绕证券发行人、上市公司是否依法披露信息，是否虚假陈述，以及虚假陈述与投资人损失之间是否具有因果关系等基本规范展开.在案件当事人方面，4家公司的案件数量合计逾万件，这体现了证券纠纷爆发式、集中性的特点. 自证券纠纷案件数量大幅增加的2016年以来，证券纠纷赔偿数额的判定引入更强的专业性，尤其是通过“系统风险”的判断，将投资风险及赔偿扣减比例的判决大量作出，很好地起到了证券纠纷裁判的示范性效应.在证明责任方面，海润光伏科技股份有限公司的集团诉讼(2 467份裁判文书，其中一审703份、二审880份、执行884份)具有代表性. 该案中“海润光伏公司亦未举证证明韩某的投资损失是受证券市场系统风险等其他因素所致，故在韩某提交的证据已能证明其损失，且该损失与案涉虚假陈述具有因果关系的前提下，不应再考虑证券市场系统风险等其他因素”.

1.2 证券诉讼类型化特点

证券诉讼作为证券纠纷多元化解决的主要形式之一，往往具有集团化、专业化、公开化、终局性等特点.

1.2.1 集团化

证券诉讼具有集团化的特点.证券交易作为面向社会不特定多数人同时期、同步化的交易方式，虚假陈述导致的损害往往使某一交易阶段、交易时间内的交易对象成为受害者，而受害者基于相同的诉讼理由，往往在同一时期内提起诉讼，甚至委托同一诉讼代理人开展诉讼活动，这使证券诉讼呈现出爆发状、集团化的特点. 对于证券商或上市公司发行人而言，这有可能招致大规模的索赔事件，对资本市场造成冲击.针对集团诉讼，我国《民事诉讼法》规定了代表人诉讼制度，即由人数众多的当事人一方推选代表人进行诉讼，同时代表人的诉讼行为除变更、放弃诉讼请求或者和解外对其代表的当事人发生代表效力[1].

1.2.2 专业化

证券诉讼案件中的证据形式、证据内容具有较强的专业性. 证券诉讼实质上类似于侵权行为之诉，除符合一般证明规则中的损害后果应真实发生、虚假陈述行为与损害后果之间应具有因果关系外，证券诉讼的证据规则也具有一定的特殊性.如证券发行者需证明其并无虚假陈述行为，或者其虚假陈述行为与原告的损害后果之间并无法律上的因果性、原告诉称的损害后果系证券市场的系统风险导致的等. 这表现出举证责任导致的特点，使具备专业知识的主体——发行人去完成不负担赔偿责任的证明内容，具有一定的合理性.

1.2.3 公开化

证券诉讼与其他证券纠纷化解方式之间最明显的区别，就是证券诉讼作为民事诉讼的一种表现形式，应当符合诉讼公开的一般规定，尤其是体现在诉讼所作裁判文书的公开上. 而证券纠纷的调解、和解，因其以双方自愿为基础而非以依托于司法强制力判定，所以表现为不公开的形式.

1.2.4 终局性

司法是纠纷解决的最后一道防线，具有中立性、被动性、终局性的特点.通过诉讼方式完成起诉与审判并最终判决生效，也使纠纷实现了最终判断与解决.这是证券诉讼相对于其他多元化纠纷解决方式所表现的特点之一. 通过调解方式处理证券纠纷的，如需法院作出具有强制执行效力的调解书，则要求当事人双方共同向法院提出申请，如果有一方不同意作出调解书，则调解协议仅具有协议的效力，当事人一方仍需持调解协议向法院提起诉讼以获得具有强制执行效力的裁判文书.而以和解方式处理纠纷的，也仅形成了一份民事协议的文件，其是否实现仍需义务方恪守协议内容，否则仍需寻求司法审判的解决途径.

2 证券纠纷化解的多元化模式

2020年7月15日，最高人民法院发布《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》. 作为我国第一个审理债券纠纷案件的系统性司法文件，它指出在该类纠纷审理原则方面要坚持“卖者尽责、买者自负”、纠纷多元化解等四个基本原则.这与我国多元化纠纷解决的社会治理改革进路一脉相承，是我国多元化纠纷解决向各个纠纷领域深化适用的必然结果.作为一项行进中的革新，在许多领域与方面都进行着有益探索与尝试，同时也存在尚需完善的不足.

2.1 证券纠纷多元化的比较法研究

多元化纠纷机制在世界范围内由来已久. 作为社会治理的必要内容之一，纠纷的治理不能仅依赖诉讼，而应当“因案制宜”地采取和解、调解等方式，所以，多元化纠纷解决机制的本质目的在于为诉讼分流.在世界范围内，多元化纠纷解决机制在证券纠纷化解方面的表现是多样的[2].

2.1.1 美国

美国在证券纠纷解决方面采取独立的监管人模式.美国金融业监管局(FINRA)于2007年设立，属于非政府性质.美国金融业监管局通过与证券交易所签订承包协议为其提供调解解决纠纷的服务，由此成为美国证券纠纷调解的专门的并且是最大的机构.美国金融业监管局以美国全国证券商协会(NASD)制定的《调解程序规则》为调解规范，主要调解当事人举证困难情形下的证券纠纷.调解效力是FINRA证券纠纷调解的亮点，当事人经调解达成的协议具有可供强制执行的效力.而且在实践中，FINRA虽然是非政府性质的组织，但基于实行会员制，而且基本涵盖了全美所有的证券公司，所以可以通过会员规程实现内部自律管控. 事实上，提交其调解的纠纷，自觉履行的占据大多数比例.

2007年7月，经美国证券交易委员会(SEC)批准，美国证券业自律组织完成了一次重大整合——合并NASD与纽约证券交易所(NYSE)二者的会员监管业务，成立美国最大的非政府金融监管机构——金融业监管局，整合了NASD和NYSE的证券仲裁和调解业务，成为全美乃至全世界最大的证券仲裁和调解机构.FINRA证券纠纷调解机制的要点有三. 第一，调解的范围.从实践来看，大部分当事人因举证困难，才申请调解方式解决纠纷.FINRA可以受理的调解案件大致可以分为三类： 一是投资者与券商之间的纠纷； 二是券商相互之间的纠纷； 三是券商与其雇员之间的纠纷.第二，调解的基本程序.FINRA对证券调解规定了详细的程序，包括当事人提出申请、FINRA纠纷解决中心(FINRADR)审查是否符合受理范围、选择调解员、确定调解时间地点、调解费用及调解结果等.第三，调解效力.当事人经调解而达成的任何调解协议都具有约束力，可以强制执行，FINRA有权对违反相关规定的会员作出处罚.实践中，会员会主动履行调解协议，以免受到处罚.

再如，2009 年日本在证券业引入金融申诉专员制度，设立证券和金融商品斡旋咨询中心(FINMAC).FINMAC 对金融机构课以单方面的强制性义务，在接受指定纠纷解决协议中，金融机构必须承诺提供资料证据、接受裁决等.这些创新性制度的设计对于我国证券纠纷调解机制的完善极具借鉴意义.

2.1.2 英国

英国通过设立具有行政色彩的专门调解机构——申诉专员(FOS)机构，来专门主持证券等金融纠纷的调解工作.因为申诉专员机构是由行业监管部门设立的，所以相应增加了其权威性.关于调解协议的效力，FOS有权向证券监管部门通报不履行调解协议、不遵守调解诚信的行为，证券监管部门也将对证券发行人等证券从业当事人采取相应的处罚措施，以增强证券调解协议的效力与权威性.

2.1.3 中国台湾地区

我国台湾地区的证券调解规则也具有一定特色. 根据我国台湾地区“证券投资人及期货交易人保护法”等规定，向证券纠纷调解机构提出调解申请的主体只能是证券投资人或期货交易人，且调解申请一旦被提起，纠纷相对人(即证券发行人)等证券主体必须参加.在调解协议权威性方面，我国台湾地区采用调解机构向法院递交确认效力申请的方式，根据其《证券投资人及期货交易人保护机构调处委员会组织与调处办法》的规定，调解协议作出后的7日内由法院对协议作出核定与否的决定. 经法院核定的，该调解协议便具有与民事判决一样强制执行的效力，有效解决了调解协议强制性不高的问题[3].

2.2 我国证券纠纷解决的多元化形式

证券纠纷多元化解决可以说是我国纠纷多元化解决的一个缩影.调解作为符合我国文化传统的一种纠纷解决方式，在我国的矛盾处理中具有独特的地位.2009年，最高人民法院出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，强调将诉讼与非诉讼纠纷化解的方式有效衔接. 通过法院对调解组织所作调解协议确认的方式，提高调解协议的强制效力，提升其权威性使人们更加认可调解这种纠纷解决的方式.党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，要健全预防化解社会矛盾机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制. 这是我国对于多元化纠纷解决机制的权威界定，即利用所有可以解决纠纷的途径，使其相互衔接与协调，通过为诉讼分流，减轻司法压力，实现纠纷化解的强大合力.

证券纠纷多元化解决机制在我国具有丰富的表现形式.司法在通过代表人诉讼制度消解证券集团诉讼压力的同时，证券行业协会以及其他证券相关组织的建立，为证券纠纷调解提供了丰富的入门途径，有力降低了门槛，提高了调解的可操作性.

在证券业协会方面，中国证券业协会是接受业务主管单位中国证券监督管理委员会指导和监督管理的协会，具有“半官方”的性质. 协会下设专门的调解机构即证券调解专业委员会，完善调解工作机制、选任调解员、协调调解中心与地方证券协会工作等是其基本职能.为便利调解委员会落实工作，中国证券业协会还要求证券公司指定公司合规部、法律部或投诉处理主管部门的负责人作为调解工作的联络人.中国证券业协会专门制定了调解的规范(即《中国证券业协会证券纠纷调解规则》)，并于2012年出台； 后于2016年出台《中国证券业协会证券纠纷调解工作管理办法》，对证券纠纷调解的原则、证券调解专业委员会的组织架构、调解中心的受理范围、调解员的选任条件、调解协议的内容、调解程序等作出规定.

除证券业协会的调解委员会外，我国还设立了中证中小投资者服务中心有限责任公司(简称投资者服务中心)，该中心是经我国证监会批准设立并直接管理的证券金融类公益机构，于2014年在上海注册成立，其主要业务包括持股行权、纠纷调解、诉讼与支持诉讼、投资者教育等.在中国裁判文书网检索“中证中小投资者服务中心有限责任公司”，可以检索到32份裁判文书. 其中，公报案例1起，显示管辖法院最高人民法院在再审审理阶段，曾委托中证中小投资者服务中心对该案进行调解，“但调解未成功，现本院依法下判”； 投资者服务中心直接作为原告起诉的案件1起，是与上海一家股份有限公司的公司决议效力确认纠纷案，是一起持股行权的典型案例，也是投资服务中心以公益性持有方式为上市公司纠偏的表现，该案以上市公司章程修订限制了股东权利为争议焦点，最终原告(即投资者服务中心)胜诉； 经投资者服务中心主持调解达成调解协议的确认调解协议效力特别程序案件5件，2016年1件，2017年1件，2018年3件； 而投资者服务中心的工作人员作为委托代理人的案件共14件，这是投资者服务中心支持诉讼的体现，这些案件分别单独立案，但同时在审理中通过裁定被并入同一案件中作为共同原告审理； 受法院委托对原告买卖股票作损失测算的案件共7起.除持股提起诉讼外，投资者服务中心还通过持股召开股东大会、直接组织证券代表人诉讼座谈会、委派证券公益律师等方式助力证券投资者维权，有力地弥补了投资者保护的短板.

除调解外，我国行政管理在证券纠纷解决中发挥着间接作用，证监会对于证券市场的监督与作出的处罚能够间接地传导至证券交易的体系中，为证券投资者维权助力.如全国中小企业股份转让系统的职能行使主体“全国中小企业股份转让系统有限责任公司”发布的《全国中小企业股份转让系统自律监管措施和纪律处分实施细则》第八条规定，行政处罚决定书、行政监管措施决定书或生效司法裁判文书中对有关情况作出认定的，全国股转公司可以据此认定监管对象的违规事实，并实施相应的自律监管措施或纪律处分.

3 我国证券纠纷多元化解决调解机制的现实困境

3.1 调解组织与人员力量薄弱

在中国证券业协会公布的调解员名册中，截至2020年3月，全国范围内聘用调解员仅有301名，各个省市的人数也不均，有的3名(如北京)，有的13名(如深圳).在301名调解员中，来自中国证券业协会的就有37名，可以说调解员的数量是相对匮乏的.在调解组织方面，2016年最高人民法院与中国证券监督管理委员会联合发布了《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》(法〔2016〕149号)，其中第5条规定，建立最高人民法院、中国证券监督管理委员会共同确定试点调解组织制度.证券期货监管机构、行业组织等发起设立、实际管理的调解组织，可以成为试点调解组织.而根据证监会发布的《证券期货纠纷多元化解机制试点调解组织名单》中，我国目前共有8家证券期货纠纷调解组织，设立地方调解组织的仅有深圳、广东、天津三地，分别为深圳证券期货业纠纷调解中心、广东中证投资者服务与纠纷调解中心以及天津市证券业纠纷人民调解委员会，可以说调解组织的力量也是相对匮乏的，没有对投资者调解形成规模效应[4].

3.2 证券仲裁缺位

仲裁作为解决民商事纠纷的重要途径之一，在纠纷解决领域具有举足轻重的作用.但是，我国证券纠纷领域的仲裁被漠视，适用甚少.究其原因，主要是仲裁的成本较高，仲裁的费用相较于诉讼而言高出不少，相对于调解的免费而言更甚； 而且我国仲裁管辖实行指定管辖的模式，国务院1993年发布的《股票发行与交易管理暂行条例》第八十条规定，证券经营机构之间以及证券经营机构与证券交易场所之间因股票的发行或者交易引起的争议，应当由证券委批准设立或者指定的仲裁机构(也即中国国际经济贸易仲裁委员会)调解、仲裁，这也就导致了证券仲裁要到北京、上海、深圳三地，给维权徒增成本.仲裁作为秘密性强的纠纷解决方式，与证券纠纷具有特征方面的契合，但由于制度设计的原因，在证券纠纷多元化解决机制中缺位.

3.3 调诉对接缺乏可操作性

我国证券纠纷调解坚持严格的调解自愿原则，这给证券调解协议的权威性造成影响.根据《中国证券业协会证券纠纷调解规则》第二十三条的规定，《调解协议书》经调解员签字和调解组织盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力； 同时第二十四条规定，调解组织应当了解调解协议的履行情况，督促各方当事人履行约定的义务.2018年最高人民法院与中国证券监督管理委员会联合印发的《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》第10条强调了证券期货监管机构、调解组织的非诉讼调解、先行赔付等均可与司法诉讼对接，这貌似强调调解组织与法院之间要形成诉调对接的规则； 但同时第11条仍然规定了经调解组织主持调解达成的调解协议，具有民事合同性质.经调解员和调解组织签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力.且规定了只有法院确认效力后的调解协议形成调解书后，才具有强制执行效力.虽然《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》(法〔2016〕149号)第17条规定了证监会对于不履行调解协议的行为有权记入资本市场诚信档案，对其股票上市等造成影响，但是该记入诚信档案要求了严格的条件，即“无正当理由”拒不履行，以及证监会核查后发现有违法违规行为的，才给予该项处分.由此，我国当前的调解协议权威性不足，诉调对接的规则也并不明确、缺乏可操作性.

4 证券纠纷多元化解决机制的完善路径

4.1 优化调解组织力量

调解组织的试点要尽快向全国范围内覆盖，以解决我国当前调解组织力量不足的问题.也即应当加大调解组织在全国范围内的覆盖力度，为证券投资者申请调解提供便利条件，体现出调解相对于诉讼而言省时、省力、高效、便捷的特点，使投资者从心理上更加认同调解形式下的证券纠纷解决.另一方面，要扩大证券纠纷调解员队伍，增加调解员聘任的人数，吸纳更多的证券专业人士参与到证券诉讼中来，而不能只是增多证券协会工作人员在调解员队伍中的“兼职”比例，这无疑会影响调解的中立地位与中立形象.当然，这有赖于建立科学合理的奖励机制. 这样才能提高专业人士加入到调解员队伍中的积极性，在各省份人员数量以及工作领域方面的配置更加合理，更加具备调解的能力，也才能更好地通过调解解决证券纠纷，为诉讼分流，相应地减少证券纠纷对资本市场的冲击.

4.2 完善专业化证券仲裁机制

第一，应在《证券法》中明确仲裁机构对证券这一类纠纷的管辖.同时通过完善配套法律法规，规定即使投资人没有签订仲裁协议，也可以实行强制仲裁要求证券业自律组织的会员机构进行仲裁. 第二，在证券纠纷集团化、涉众型的问题方面，可以通过授权某一公益性组织如投资者服务中心作为证券仲裁代表人的方式，实现支持起诉的制度设计，由此也可以在众多投资人中分摊仲裁产生的费用与成本，更好地维护投资者的权益. 第三，应当在仲裁机构中引入金融专业仲裁员，提升仲裁机构对证券纠纷处理的专业性，由此才能够被投资者与发行人信服，实现证券仲裁的良性发展[5].

4.3 完善证券诉讼的调诉对接

调解协议的强制力实现是我国证券调解的短板，赔偿义务主体即发行人在达成调解协议后不履行调解协议，也不配合完成司法确认的，调解协议的权威性将大打折扣.为此，加强调解组织在“调”与“诉”的衔接上发挥作用，是解决该问题的途径.一方面，对于调解协议的强制力实现应当有时间限制，基于调解协议的司法确认可能给涉案股份公司造成涉诉的污点，所以应当在时间限制内如7日内敦促发行人履行调解协议，否则就应当由调解组织与法院的协调与联络，实现调解协议的司法确认，赋予其强制执行力，保障受损害投资者尽快实现自身权益； 另一方面，应当提高证券行业组织在调解协议履行监督方面的刚性，违背调解协议本质上是不诚信的行为，是浪费调解资源的行为，应当给予严厉的处分措施，如加入资本市场诚信档案中，给发行人施以股价受影响的压力，监督其尽快履行义务.

4.4 运用“互联网+”的方式便利投资者维权

《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(法发〔2016〕14号)第15条提出了通过“互联网+”的创新方式推动建立集在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台.证券纠纷主要存在于证券交易中，投资者本身就是通过互联网的方式实现证券交易，该交易行为本身带有隐秘性的特点，所以“互联网+”的方式有利于投资者更便捷高效地反映诉求与主张，也便利调解组织开展调解工作，节约维权成本，更经济地帮投资者维权.

5 结语

在社会治理多元化的背景下，纠纷化解的多元化是其应有之义.证券纠纷相对于其他纠纷类型而言，具有更强的专业性与秘密性.基于投资者维权的成本经济以及减轻对资本市场的冲击等考虑，通过调解、仲裁等方式为证券诉讼分流，使得更多专业的金融人士参与到证券纠纷的化解中来，是资本市场良性发展的现实需求.根据纠纷的类型化分析，结合调解、仲裁与诉讼在成本、程序、专业化等方面的表现，围绕有利于投资者的角度更好地实现其权益保障，应当是证券纠纷多元化解决的常态表现.由此，更好地弥补各纠纷解决途径的不足，提高其可操作性，尤其是提升诉讼强制力手段与其他纠纷解决方式的衔接有效性，对于资本市场稳定秩序的维护具有积极意义.