公共文化服务绩效评估理论、实践及未来展望

翟小会

(洛阳师范学院 法学与社会学院，河南 洛阳 471934 )

1 公共文化服务绩效评估内涵及意义

公共文化服务绩效评估是对公共文化服务投入-产出效率的测评，主要是运用科学的评估方法、评估标准和评估程序，依据效率、公平、群众满意等原则对公共文化服务的经济、效率和效益展开的全面评价和测定.这一认知强调对公共文化服务投入-产出效率的测评，强调其经济性和效率性，但由于公共文化的公共产品属性，其“绩效”具有不确定性和模糊性，很难精准测量其投入-产出-效率-效益.因此，公共文化服务绩效评估应从系统论角度思考系统内部评估、外部评估及两者关系，其边界应延伸到政府、社会、市场的发展需求中，以各类主体需求的满足程度作为衡量公共文化服务绩效的基本标准.总的来说，公共文化服务绩效评估不仅强调评估过程中的经济、效率和效益取向，还强调其服务、社会和市场取向； 不仅重视部门内部关系，更重视公共文化部门与社会和公众的关系.

与经济社会发展水平和人民群众日益增长的精神文化需求相比，我国公共文化服务体系建设明显滞后.如何加快公共文化服务体系建设步伐，深化文化体制改革，促进文化事业繁荣成为一个亟待解决的问题.鉴于西方发达国家成熟的绩效评估理论和经验体系，引入绩效评估助力我国公共文化服务体系建设成为政府和学界的普遍共识.但是西方绩效评估多是针对公共文化机构(比如图书馆、文化馆、博物馆等)或者政府公共文化管理部门的绩效评估，而且由于行政管理体制、公民社会发展、文化传统及思想观念的差别等，我们不能照搬西方模式，必须探索出一条适合我国国情的、具有中国特色的公共文化服务绩效评估道路.正是在探索的过程中公共文化服务绩效评估的魅力逐步彰显出来，同时很多理论和实践问题也浮出水面.十多年的评估实践证明：绩效评估是推动公共文化服务体系建设的有效抓手，它对于推动政府职能转变，促进文化体制改革具有积极意义.绩效评估的压力传导机制可“倒逼”基层政府跳出“内卷化”管理模式，真正面向群众提供公共文化服务，保障群众的基本文化权益； 绩效评估能够强化政府顶层设计职能，实现资源整合，提高资金使用效益，理顺体制机制； 政府还可以绩效评估为手段，强力推进年度重点改革任务，重点突破整体提升，加快公共文化服务体系建设步伐.当然，绩效评估中也存在诸多的理论及实践问题，这就构成了笔者研究的逻辑起点.

2 公共文化服务绩效评估理论及实践问题

2.1 公共文化服务绩效评估理论基础薄弱，滞后于评估实践

其一，公共文化服务绩效评估理论体系尚未建立，评估实践多以公共部门绩效评估理论为指导和参考.

目前，我国学界有关公共文化服务绩效评估的基本理论已有研究成果，涉及了公共文化绩效评估的意义、原则、主体、模型、机制、方法等基本理论，但整体薄弱(在知网以“公共文化绩效评估”为篇名进行检索，共检索到48篇文章)，散而不成体系.虽然朱旭光、王莹(2016)借鉴“4E”原则和“投入-产出”模型，对公共文化服务绩效评估的主体、对象、范围、方法作出界定，构建了公共文化服务绩效评估模型[1]；但该模型属于指导评估操作的静态模型，没有考虑到绩效评估的多元性、多维性、多层次性和动态性，对评估体系的研究深度尚不够.总体来说，学术界对于对于公共文化服务绩效评估的概念、功能、理论基础、信息化建设、价值导向、评估监督、评估立法及制度建设、评估组织实施及方法运用等理论问题都还没有深入系统的探讨.由于缺乏专业的公共文化服务绩效评估理论指导，地方政府开展的绩效评估多是在借鉴政府部门绩效评估理论及实践经验基础上“摸着石头过河”，评估的专业性、科学性难以保证.

其二，已有研究成果偏重于用现有成熟的指标设计方法和绩效测算方法进行绩效测算，对评估实践指导作用不明显.

比如马虹(2013)以甘肃省为例展开的基于AHP的公共文化服务绩效评价研究，朱剑(2014)基于DEA方法的公共文化服务绩效评价实证研究，彭慧群(2018)基于AHP-DEA法的地方政府公共文化服务绩效评价研究, 以及曾志杰、梁新潮(2017)用AHP方法分析福建省九地市公共文化服务支出绩效，上述研究成果在指标体系的设计上积累了很多丰富经验，也可以为政府公共文化决策提供参考，但一些研究成果沉浸于各类指标设计方法和绩效测算方法的展示和应用，偏离了对学术意义的追求，研究成果的学术价值不高，不能解决评估实践中面临的评估目标导向层次低、评估操作流于形式、评估结果激励作用不足等问题，对评估实践的指导作用并不十分明显.

其三，评估方法适用性论证不足，导致评估操作随意性大、公信力不足.

已有研究主要采用的评估方法有层次分析法、平衡计分卡、数据包络分析(DEA)、模糊评价法、关键绩效指标等.这些方法本身有哪些优缺点？适用条件是什么?是否可以直接用在公共文化服务绩效评估中?公共文化服务绩效评估方法选择上应遵循哪些原则？这一系列问题还没有深入探讨，也就是说方法本身的合理性、适用性、有效性等问题尚未得到充分论证.从研究文献上来看，目前只有普映娟(2013)探讨了公共文化服务绩效评估中层次分析法的不足，并提出了改进方法，而对其他评估方法的分析论证则几乎没有.正是对方法本身研究的不深入、不透彻，导致评估时方法选择上的盲目性、随意性，或者“生搬硬套”，或者“自编自创”.绩效评估的核心是方法，从前期调查到指标设计再到组织实施，这中间要用到一系列方法，甚至是多学科方法的交叉应用，没有一套严谨科学的方法体系，就没有科学的评估流程和合理的评估结果，评估实践中就会出现各种各样的问题.

2.2 公共文化服务绩效评估在实践上存在一定区域性和不稳定性，效果不理想

2006年以后，我国各级地方政府开始建立公共文化投入绩效考评机制，并展开了不同层次和类别的评估，其中大多是政府主导下的公共文化服务体系绩效评估，公共文化项目评估和政策评估相对较少.总的来说可概括为以下几种类型.第一，全省范围内开展的绩效评估.如浙江省、河南省、湖北省、陕西省4省的公共文化服务体系绩效评估，是针对全省市-县-乡-村四级公共文化服务体系的投入、设施建设、服务活动、组织保障、群众满意度等开展的绩效评估，评估范围大，项目多，难度高.第二，省辖市范围内的绩效评估.以广东省的东莞市和深圳市为代表，它们分别开展了全市范围的县-乡-村三级公共文化服务体系绩效评估，为省辖市政府开展公共文化绩效评估积累了经验.第三，基层综合文化服务中心绩效评估.上海市从2008年开始对全市已建成并运行一年以上的76家社区文化活动中心进行试评估，2011年开始对全市所有社区文化活动中心展开评估，在基层公共文化服务绩效评估和项目评估中取得明显成效.第四，公共文化项目评估.2013年,浙江省财政厅委托浙江大学公共政策研究院以“县图书馆”“农家书屋”“村村通(响)”和“送戏下乡”四个项目为依托,对浙江省基层公共文化建设情况开展综合绩效评价.另外，上海市2007—2012年连续5年对上海市重大文化活动项目进行绩效评估，取得了明显成效.各地绩效评估实践虽取得一定成效，但是作为公共文化服务绩效评估的早期探索，还存在一些问题.

其一，我国尚未建立国家公共文化服务绩效评估战略框架.

没有设置国家级的绩效评估管理机构，没有出台公共文化服务绩效评估政策法规，也没有统一的绩效评估机制和平台，这为各地绩效评估提供了自由探索的空间，但也在一定程度上产生了评估的区域性和差异性问题.

其二，大部分省份绩效评估效果不十分理想，评估科学性和专业性有待提升.

这与理论研究的不够深入不系统有关，也与政府自身条块分割的管理体制和运作机制有关.具体表现在：第一，评估缺乏明确的价值导向.对于“为什么要评估”研究的还不够深入透彻，仅仅把评估作为制造政绩的工具，对于评估的系统功能没有清晰完整的认知，看不到评估对于地方政治、经济、文化、生态等方面的系统价值，使得评估的价值导向过于单一.第二，评估的稳定性不够.大部分省份还没有建立规范化、常态化的绩效评估制度，有关评估的保障机制、管理机制等尚未建立，无法保障评估的可持续开展.第三，政府对评估过程全方位掌控，不利于第三方评估开展.第三方评估机构不能全面深入地开展专业评估，致使评估流程形式化，不能达到预期效果.第四，没有建立统一的信息采集平台和大数据评估监测系统，评估数据来源渠道单一，缺乏连续性，造成评估效度不高，偏离实际.第五，对评估本身的监督考核没有纳入评估体系，评估工作表现出一定封闭性，影响评估公信力.第六，存在重复评估问题.由于我国条块分割的公共文化行政管理体制，绩效评估多以地域或行业系统为单位，各自独立开展，呈现自发性和独立性的特点，缺乏统一规划和部署，并且评估信息和结果无法共享和对比分析，容易导致重复评估问题产生，造成资源浪费[2].

3 公共文化服务绩效评估未来展望

3.1 公共文化服务绩效评估理论方向

3.1.1 从碎片化研究向系统化研究转变

已有成果主要集中在对公共文化绩效评估实践经验的反复描述和解释上，以及采用分析模型的绩效测评上，缺乏对绩效评估的系统性思考和宏观治理研究.另外，规范研究深度不够，实证研究质量不高，评估实践缺乏宏观、系统、科学的理论指导，对评估中的区域性、差异性问题不能有效解决.因此，拓宽研究的深度和广度，构建完善的公共文化服务绩效评估理论体系，为评估实践提供切实有效的指导应是未来的研究方向.

3.1.2 从单一视角向多维视角和方法转变

拓展研究视角，用相关、相近、相似学科的基础理论审视公共文化服务绩效评估，展开多学科交叉研究，拓展研究的理论深度，夯实研究基础，创新研究方法，引入多学科方法展开多层次多维度探索，不断丰富和拓展现有研究成果.特别要加强对评估方法适用性的论证，构建公共文化领域的绩效评估方法体系，推动评估科学化发展.

3.2 公共文化服务绩效评估实践展望

具体来说，公共文化服务绩效评估将呈现如下趋势.

3.2.1 从各自为战走向“大一统”

公共文化服务体系是个系统工程，点多、线长、面广，涉及众多行政管理部门，在缺乏成熟理论指导的情况下，对其进行评估挑战是非常大的.从2006年至今，多地在不同层面上展开了公共文化绩效评估的实践探索，积累了丰富的评估经验，目前从实践上来说急需结束各自为战、重复评估的乱象，整合评估资源，统一政策、统一制度、统一标准、统一平台、统一管理.国家应设立专门的评估管理机构，构建国家公共文化服务评估战略框架，把评估纳入政府日常管理中，形成常态化工作机制，这对推动实现公共文化服务绩效评估的标准化、现代化目标有重要意义.

3.2.2 从工具理性走向价值理性

绩效评估作为推动公共文化服务效能提升的工具，具有明显的工具价值.但是公共文化服务绩效评估是对公共产品和服务的绩效评估，评估过程中如果只注重工具理性，追求投入-产出效率和效益，则容易导致短视效应，忽略公共文化服务的公益性、基本性及深层的精神追求和价值内核.目前已有的理论和实践成果大多偏重于绩效评估的工具理性，所选择或设计的指标多为公共文化资金(或人才)投入、场馆设施数量或质量、服务活动数量或质量等，这些指标能够反映投入-产出-效率(效益)情况，但是很难反映出群众参与公共文化活动的真实需求(认同感、归属感、获得感、幸福感、个人价值实现等)的满足程度.虽然我们已经开始注重群众满意度测评并将其作为关键指标纳入绩效评估中，但满意度仅是群众文化需求满足程度的情感表达之一，参与文化活动的获得感、成就感或者自我价值实现等深层次的精神需求越来越成为人们的追求.因此把评估目标导向更加深沉的精神需求满足才能为公共文化服务效能的持续提升提供支持.从文化治理的角度来看，公共文化绩效评估还应注重目标与功能的多重性，包括推动国家文化发展战略实施、促进文化管理体制机制改革、提高公共文化服务质量、重视文化对经济发展、社会和谐的贡献等，这也是价值理性的表达.总而言之，从工具理性走向价值理性是公共文化服务绩效评估的基本趋势，也是社会发展的必然要求.

3.2.3 从政府主导向多元主体评估转变

我国公共文化服务体系是政府主导、社会力量参与共同构建起来的，私营部门、志愿者团体、社区组织、第三方机构等社会力量在公共文化服务体系建设中发挥了重要作用，公共文化参与主体的多元化对绩效评估主体多元化提出了现实要求.文化治理体系构建和治理能力提升也要求公共文化绩效评估由过去的以政府主导为主向多元评估主体转变，政府、市场、社会三种力量相互协作共同参与评估，对于公共文化绩效评估价值理性和工具理性的追求有积极意义，它既可以保证效率、效益目标的实现，又可以促进公平、公正诉求的满足，对人民群众基本文化权益的实现也提供了组织保障.

3.2.4 从年度考核向动态监测转变

数据是绩效评估的生命线，在公共文化绩效评估中如何保证数据的真实性、准确性、完整性是一项复杂而又艰巨的任务.绩效评估中的大部分工作，如评估流程设计、评估方法选择、评估制度建立等都是为了保障数据质量展开的.然而，很多地方的评估只以最终的数据和结果来测评绩效，忽略了过程性数据，使人们无法判断绩效产生过程中各种要素的作用和影响力，找不到那些对绩效有影响的潜在因素，因而对于地方查漏补缺，解决绩效问题并无太大帮助.因此，加强绩效评估的动态监测，对评估对象的绩效起点、绩效过程和绩效结果进行全程动态跟踪监测有助于从根本上扭转绩效评估形式化、缺乏社会认同的局面，实现科学、公平、合理的绩效评估目标.

3.2.5 从人工评估向综合化数字评估体系建构转变

2019年《文化和旅游部办公厅关于印发〈公共数字文化工程融合创新发展实施方案〉的通知》 提出整合工程平台与服务界面的要求，通过构建统一的公共数字文化基础平台，推出统一的基层服务界面，建设公共文化大数据平台，破解公共文化发展中的难题，提升公共文化服务效能.面对时代的转变和政策的要求，公共文化绩效评估手段和方式需要与时俱进才能发挥自身价值.搭建综合化的数字化评估平台，“统一数据采集标准，规范数据采集流程，建立数据分析模型，形成覆盖公共图书馆、文化馆的大数据分析平台”，“逐步实现对线上公共文化资源与线下公共文化活动服务的点击量、访问量、参与度、满意度等进行大数据采集与分析，持续提升公共文化服务水平”[3]. 将是未来绩效评估的必然选择.

3.2.6 从早期探索向常态化、制度化建设转变

从全国各地公共文化服务绩效评估实践情况看，已经发展到了需要建立绩效评估法律法规，实现常态化、制度化运作的阶段.通过出台相关法律法规及政策将已有的探索成果稳定下来，可以进推进绩效评估向更加专业、科学、高效的方向发展.西方国家公共文化部门的绩效评估都有强有力的法律保障和制度支持，英、美、澳大利亚、加拿大、新西兰、日本、韩国等国也先后出台法律或政策使公共文化部门的绩效评估成为法定要求[4]. 我国还没有在国家层面出台专门针对公共文化服务绩效评估的法律法规，绩效评估的法制化进程亟待推进，各级地方政府的绩效评估制度建设也需要进一步加强.

3.2.7 从缺少评估监督向重视评估监督转变

公共文化绩效评估在实施过程中难免会出现偏差，比如评估方法不妥当、评估信息不准确、评估指标不合适等，这些偏差不仅会造成资源的浪费，还会因为错误的结论给实际工作带来极大误导，造成不好的影响.因此，加强评估监督是绩效评估不可缺少的一个重要环节.目前，在我国各级政府的公共文化绩效评估中对评估过程的监督做得还不够，尤其是对评估的关键环节—评估方案准备、评估实施、评估报告撰写、评估结论反馈等环节的监督还不够，加强对整个评估流程中各环节的监督考核也是保证评估质量的基本要求.因此，通过制定评估监督方案，出台评估监督政策法规，从源头上控制，是保证评估科学性、规范性的基本要求.