新发展阶段农村公共文化服务供给中的问题与对策

丁昀

乡村振兴战略的提出和有序推进为我国农村公共文化服务供给创造了良好的外部环境，县、乡、村应充分利用各项利好政策，关注农民的文化诉求和期盼。“公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富”[1]，取得的成就有目共睹，但新发展阶段，农村公共文化服务供给依然是需要补齐的短板。加强对农村公共文化服务供给的理论和实践研究，关系到农村公共文化服务体系的完善，关系到广大农民美好精神生活需要的满足，关系到农村精神文明建设的成效，具有重大的理论和现实意义。

一、新发展阶段农村公共文化服务供给面临的问题

公共文化服务是指“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品以及其他相关服务”[2]。农村公共文化服務供给面临一些现实问题。

（一）城乡公共文化服务的非均等化供给

长期以来，由于城乡发展水平和历史原因，城市公共文化服务供给投入资金和质量一直大幅度领先于农村，公共文化资源过多集中于城镇地区，农村地区的文化生活仍较为匮乏[3]。尽管我们党一向坚持群众路线，但现实中农民时常由于受教育水平低被误认为“素质低、见识浅”而被忽视，使他们对于公共文化服务的享有处于不利境地。虽然国家对乡村振兴问题已提上日程并有序推进，对农村公共文化服务供给不断加大扶持力度，也取得了一些成效。但相对于一些经济发展落后、财力薄弱的农村地区，上级投入仍相对不足，这些地方的基层政府有时会向农民以某种名义筹措资金，从而使农民承担了一部分公共文化服务供给成本，“公共文化服务供给效率在整个西部农村地区间差距并没有缩小，绝对差距仍然存在”[4]。

（二）农村公共文化服务供需结构难有效匹配

现实中可以发现，有些农村公共文化设施因选址不恰当不便于农民使用，有的公共文化供给产品单一、缺乏弹性，与农民的实际需求不匹配，甚至农民需求量较小或者需求程度不是很迫切的公共文化服务存在着一定程度的供给过剩，难以丰富农民的文化生活和对其正向的价值引领。比如，一些地方政府把公共文化服务供给重点放在大工程、面子工程上，虽然有些公共文化服务供给可能有益于农村地区的长远发展，但难解农民的燃眉之急;反而有些不易衡量政绩、农民喜爱的公共文化项目，部分基层政府却选择回避，导致在农村公共文化服务真正供给到农村地区时，无论是供给的结构、质量还是数量，与农民的实际需求有出入。“以文化动员为基础的文化行业体制凭借其单向性和格式化的安排，实行标准化配置供给的模式，业已不适应由数字信息技术培育起来的个性化、多样化、分散化的居民文化需求”[5]。基于此，如何适应和利用数字化信息技术使供需结构有效匹配是农村公共文化服务供给需解决的问题。

（三）农村公共文化服务供给主体之间缺乏有效协作

长期以来，我国农村基层政府是农村公共文化服务的供给主体，随着社会生活水平提高和市场经济体制逐渐确立，农村公共文化服务的供给主体除政府外，还包括村民自治组织、其他社会组织和农民个人等，但“传统的‘中心——边缘政府治理结构往往将乡村社区视为文化建设的客体，而忽略其自主参与性和能动性”[6]，且各类供给主体都没有能力独立担当起完整的供给责任，他们之间也没有形成协同合作的整体供给机制，导致了供给主体之间的失衡：基层政府、村组织、社会组织和市场彼此之间职能划分交叉错位、主体缺位、功能乱位等问题时常引发人们的关注和讨论。

（四）农民较少参与农村公共文化服务供给

新发展阶段，农业生产和农村生活逐渐失去吸引力，劳动力大量流失，且流失速度有不断加快的趋势;文化建设人才缺乏，人才匮乏使多数农村地区的生产发展缺少活力和动力，与农民自身的精神文化需求满足之间双向恶性循环;大多数农民因受教育程度有限，供给潜力还有待发掘。农民对美好文化生活的需求日益突显，成为当前民生文化建设的重要组成部分。在我国“自上而下”的公共文化服务供给决策机制中，农村公共文化服务供给主要由县级政府和乡镇政府决定，政府常常是单一决策主体。在供给决策过程中，一些基层政府时常从自身的政治和经济利益出发，甚至部分政府官员会把政绩和上级考核当作公共文化服务供给决策的重心，甚至有的地方政府以争取国家财政资金为目的，认为争取到投资即是政绩，很多公共文化服务设施建设完成后，配套措施与后续管理跟不上，设施成为摆设，造成极大浪费。

二、新发展阶段农村公共文化服务供给问题的原因分析

当前农村公共文化服务供给之所以面临诸多问题，有多方面的原因，涉及供给过程中各个关联主体之间的协调合作，以及能否厘清其中的关系和不同主体的作用。

（一）城乡经济发展水平和历史原因造成城乡公共文化服务非均等化供给

新中国成立初期，为了增强国家实力，加快工业化和城市化发展进程，国家财政投资侧重于工业发展和城市建设，对农村农业投资较少，甚至抽取农村力量发展城市;改革开放以来，国家需要提高公共资源配置的效率，而且在公共资源配置决策过程中城市影响力大于农村影响力，导致公共文化服务的供给中心一直在城市。在成本由国家财政承担的前提下，城市的公共文化服务供给优先度较高，这样无疑挤压了农村公共文化服务供给的空间，供给结构、数量、质量等方面均远低于城市。且东中西部农村公共文化服务供给也因经济发展水平影响存在差异。东部地区乡镇企业发展较好，有大批外来投资企业，乡镇政府财政收入相对充裕，对于当地公共文化服务投入较多，当地农村公共文化服务供给相对质效较高;中西部地区的一些农村缺乏发展工农业的适宜条件，经济发展水平低，当地政府无力投入足够的公共文化服务资金，甚至上级政府对公共文化服务的投入有时也被挪作他用，农村公共文化服务供给时常捉襟见肘。

（二）对农村公共文化服务的特殊性需求认识不够造成了供需匹配失衡

农村基层政府应根据农民的需求提供与之相匹配的公共文化服务，但长期以来，农村公共文化服务供给由政府提供资金、生产文化产品、分配资源，因缺乏相应的公共文化需求表达和信息收集渠道，加之农民接收到的信息时常与市场实时信息不对称，农民的公共文化需求往往表达不足，其特殊性需求没有被基层政府充分认识，由此导致政府主导下的公共文化服务供给常常偏离农民的真实文化需求，供给过剩与供给无效并存，造成文化资源的闲置与浪费，打击了农民参与公共文化建设的积极性。更糟糕的情况是，彰显政绩的需求供给过剩，而农民急切期盼得到满足的需要却供给不足，导致需要供给的结构性失调。

（三）农村公共文化服务主体之间的功能定位不明晰

基层政府的主导性作用发挥欠理想，或受限于经济水平发展，政府对农村地区的公共文化服务供给不到位，投入到农村的公共文化服务资源相对较少，缺乏稳定性和可持续性。农业税取消后，国家各级政府财权上移，但基层政府应尽的职责却增多了。村委会作为村民自治组织，是农村公共文化服务主要供给主体之一，但大部分农村地区没有集体收入，少数发展起来的农村集体经济也十分薄弱，无法大规模发展，对当地经济的带动能力极其有限。在解决供给问题时，很多农村采取“一事一议”的方式，这种方式筹资水平相对较低，对一些高成本、大规模的农村公共文化服务供给往往无能为力。其他非政府组织和农民个人也为公共文化服务的供给发挥着作用，但受资金和供给能力的限制，其他非政府组织和农民个人所能提供的大多是供给成本较低的公共文化服务，无法充分满足农民多样化的需求。改革开放以来，农业生产告别了过去的集体劳作方式，转为以家庭为单位的劳动，越来越多的农村剩余劳动力选择外出务工，村民相互之间的依赖性相对弱化，随着市场经济等社会外部因素影响，利益意识逐渐深化，经济利益至上的价值观念盛行，部分农民出于家庭利益考虑而忽视集体利益，或者因自身利益难以满足而产生抵触情绪，采取不合作行为。

（四）基层政府的主导作用与农民话语权的缺失降低了农民参与积极性

在供给决策的过程中，一些政府官员为了在任期内干出政绩，会优先供给符合自己利益的公共文化服务，“‘替民做主，为群众设计出各种需求，实际上是把自己的意愿强加在群众身上”[7]，农村公共文化服务由谁来供给、供给什么、供给到何种程度，这些问题往往由政府来决定，一些地方政府通过蜻蜓点水式地对农村公共文化服务需求的调查得出结论，然后根据调查结果和专家意见，依照上级政府的要求为农村贫困人口需要供给相关资源和物品。在这整个供给的过程中，无论是政府还是农民都觉得由政府来作出供给决策似乎是理所当然的。农民群众在中国长期的历史发展进程中，一直扮演著小生产者的角色，政治参与度低，普遍有依附心理，习惯“随大流”。新中国成立后，人民群众成为国家主人，政治体制与旧时代相比有了极大的改变。国家在制度和政策上鼓励农民参与政治决策，但农民在政治上的参与动力明显不足，在农村公共文化服务的决策中被排除在决策主体之外。根据山东师范大学的曲延春教授所作的问卷调查显示：在关系到村民集体利益的决策时，13.4% 的调查对象选择是由乡镇干部做出，66.1%选择由村干部做出，认为是由农民（村民代表大会）做出的占20.5%。[8]在实际生活中，本应代表农民利益的村干部却更像是乡镇政府的意志执行者，农民群众缺少表达自身需求的话语权。

三、新发展阶段农村公共文化服务供给提质增效的对策

农村公共文化服务供给中存在的问题严重影响和制约了农村经济社会的发展和农民生产生活水平的提高。新发展阶段农村公共文化服务供给更加注重普惠化发展，社会各界要通力合作，调整和优化农村公共文化服务供给，促进农村发展。

（一）加大对农村公共文化服务供给的扶持力度

提高农村公共文化服务供给标准，缩小城乡供给差距。解决城乡之间公共文化服务供给失衡问题，政府必须发挥好指导作用，在当前城市公共文化服务供给水平已大大高于农村的情况下，应大力支持并推动农村公共文化服务的发展，增加农村义务教育方面的资金投入。人才始终是国家发展最重要的资源，也是乡村振兴的关键所在。通过发挥县级以上政府的作用，承担起农村义务教育投资的主要责任，通过教育提高农民的素养和诉求表达能力，也为农村文化发展培育人才。一方面，调整相关供给政策，把公共文化服务资源优先配置给农村，在文化资源和资金上给予农村、农民、农业更多的帮助。另一方面，推进农村公共文化服务政策落细落实，让供给内容更贴近农民生活，不断缩小城乡之间的供给差距，减小供给失衡带来的负面影响，促进城乡协调发展。

（二）优化农村公共文化服务供给结构

“没有调查就没有发言权”。首先政府、市场和社会组织应多做调查研究，搞清楚农村公共文化服务之所急需，优化供给结构，依据需求的优先序确定供给的优先序。习近平总书记提出的“两不愁，三保障”，重点在三保障。“提升农村公共文化服务供给端对需求端的适应性”[9]，加强农村公共文化服务制度化利益表达渠道建设，完善需求表达机制。坚持农民的主体地位，达成价值共识、价值共建、价值共享，使农民的获得感、幸福感和安全感更加充实、更有保障、更可持续。坚持在区域协调发展、人与自然和谐发展中，既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”，更要让农民吃好“蛋糕”，使发展成果更公平地惠及农民。不断强化农民作为价值共识主体、价值共建主体、价值共享主体和价值评价主体的地位和作用，只有当农村公共文化服务供给符合农民需求时，其供给结构配置才能相应得到优化。

（三）主体间有效协作提高农村公共文化服务供给效率

主体协作主要指农村公共文化服务供给主体之间的协作（因农民主要是农村公共文化服务供给的享用者，把农民群体单独分析），“离不开政府与市场关系的良性互动、社会力量的充分激活和农民主体地位的切实维护。”[10]

发挥政府的主导作用。统筹协调在农村公共文化服务供给过程中各级政府的职责和任务，加强政府间的沟通与合作，明确各级政府的责任，供给农村公共文化服务之所急需。比如，立足当地实际，一些地方政府呼应农民诉求，为放学后无人看管的孩子开办“四点半课堂”;有的农村依托本地戏曲、民乐资源，构建有鲜明地域特色的农村公共文化服务体系。有些农村以政府为主导，以农民文化需求为着眼点，打造“互联网+百姓文化超市”惠民工程，将农村公共文化服务供给的主动权和“遥控器”交给农民群众掌控，供需对接，提供精准的公共文化产品和服务。[11]

鼓励市场供给。市场灵活性较高，在农村公共文化服务供给方面有较大潜力，充分利用市场增加农村公共文化服务供给，可以为农村提供更多样化、个性化的文化服务。但必须注意的是，由于市场供给水平和质量良莠不齐，政府必须加大监管力度。同时，支持第三部门供给。第三部门既可以对市场供给起到补充作用，又可以配合政府供给。同样，第三部门的参与必须在制度允许范围内进行，政府要加强相关法律法规建设，使第三部门的组织和运行更为规范，保障农村公共文化服务供给优质高效。

（四）动员农民积极参与农村公共文化服务供给

“农民是农村文化建设的主体”[12]。应充分发挥农民自身的主体作用。农村公共文化服务供给应倡导群众“出菜单”“评菜单”“加新菜”，这样“菜品”才更合口味、更受用。农民不仅应该成为自身需要的最终受益者，更应该成为多方供给的主体。广大农民有建设家园的热情和愿望，要引导他们自主建设家园，充分吸引农民群众中的精英回乡投资，发挥他们的资源动员能力和模范带头作用，带领农民共同建设家园。支持和鼓励农民文艺团体、民间工艺传承人等参与农村公共文化服务供给，带动农民对农村文化事业的参与度。

尊重农民利益并及时有效回应其公共文化服务需求，让农民对涉及自身利益的服务项目充分表达相关需求、参与相关决策，以提高公共文化服务的有效性、匹配性和满意度。“将自上而下的需求信息调查与自下而上的需求表达结合起来”[13]，形成以农民为决策主体的决策机制。一方面，要完善我国的决策机制，给予农民更多参与政治决策的渠道与途径;另一方面，要提高农民的文化建设参与意识和能力，建立起“自下而上”的决策机制，要赋予农民一定的自主权和参与权，鼓励他们表达自己的意见和建议，参与决策，根据他们的现实需要，优先供给符合多数农民利益的、亟需的公共文化物品。政府要多方施策，吸引、激励农民参与到公共文化服务的供给决策中。通过农民参与决策，使决策更加科学合理，促进相关决策落实到位，减小决策执行的阻力。应注意，由于不同地区地理环境、经济水平存在差异，农村公共文化服务供给，应因地因人施策。对于某些受益范围广、建设规模大、投资需求高的公共文化服务，农民无法全盘考虑，依然需要政府来协调引导，发挥主导作用。

总之，各级政府思想上要高度重视，在体制机制政策方面做好切实保障，落实方面做细做实，真正以为人民为中心，尽快化解农村公共文化服务供给面临的困境，提高农村公共文化服务供给质量和效率，尽可能满足农民群众日益增长的公共文化服务需求和对美好生活的新期待，助推农村的“文化民生建设”[14]。

基金项目：河南省哲学社会科学项目“乡村振兴视阈下中原乡土文化重塑研究”（项目编号：2018BKS021）、江苏师范大学科研项目“乡村振兴战略中乡土文化重建长效机制研究”（项目编号：19XFRX009）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报[N].人民日报海外版，2020-10-30.

[2]中华人民共和国公共文化服务保障法[M].北京：人民出版社，2016：3.

[3]张晖.国家治理现代化视域下的城乡基本公共务均等化[J].马克思主义学科理论研究，2018（06）.

[4]李少惠，韩慧.西部农村公共文化服务供给效率及收敛性分析[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2020（06）.

[5]傅才武，刘倩.农村公共文化服务供需失衡背后的体制溯源——以文化惠民工程为中心的调查[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2020（01）.

[6]朱冬亮，朱婷婷.乡村社区公共文化建设路径探析——以社区能力建設为视角[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2019（03）.

[7]杨文明.把满足人民群众需要作为改革出发点和落脚点[J].行政管理改革，2013（07）.

[8]曲延春.供给侧改革视域下的农村公共产品供给[J].行政论坛，2017（03）.

[9]罗哲，唐迩丹.农村公共文化服务的结构转型：从“城市文化下乡”到“乡村文化振兴”[J].四川师范大学学报（社会科学版），2019（05）.

[10]胡守勇.农村公共文化产品和服务供给研究综述[J].河南大学学报（社会科学版），2014（02）.

[11]焦作市全面推进百姓文化超市建设[EB/OL].[2016-08-03].http：//www.wenming.cn/syjj/dfcz/hn/201608/t20160803_3570457.shtml.

[12]曲文强，李晓玲，陈阿梅.乡村振兴战略下农村公共文化服务供给路径[J].沈阳农业大学学报（社会科学版），2020（03）.

[13]陈水生.公共服务需求管理：服务型政府建设的新议程[J].江苏行政学院学报，2017（01）.

[14]许丹.试论中国农村公共文化服务制度变迁[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2020（06）.

作 者：江苏师范大学马克思主义学院副教授

责任编辑：粟 超