内江市市中区党建引领乡村治理的路径与对策研究

◇中共内江市委党校 李 兴

随着农村经济社会的不断发展和社会生产力水平的进一步提高，当前乡村治理水平与农村经济社会发展现状不平衡不对称问题突出，市中区进一步巩固农村党建改革成果，在优化组织体系中强化基层党组织全覆盖、在突出服务功能时强化党组织引领、在提升乡村治理水平方面强化“德治法治自治三轮驱动”进行了一系列探索，但是农村党组织引领力、号召力、统筹力还不够强大，需要进一步完善基层治理体系、强化基层治理保障、夯实基层治理基础。本文通过探索党建引领乡村治理的路径，总结出行之有效的经验，对存在的困难及原因进行分析，提出对策建议，对强化基层党组织政治功能和服务功能，推动乡村治理具有重要的现实意义。

1 市中区党建引领乡村治理路径的探索实践

近年来，市中区进一步巩固农村党建改革成果，在优化组织体系中强化基层党组织全覆盖、在突出服务功能时强化党组织引领、在提升乡村治理水平强化“德治法治自治三轮驱动”取得了一定的成绩，分别突出了三字经—“建”“领”“治”。

1.1 “建”农村基层党组织，强化全覆盖

（1）注重优化党组织设置。2019年以来逐渐打破“一村一支部”传统设置模式和地域限制，推行村村联建、村企联建等方式建立联建型党组织，探索城乡党建联姻结对共建模式，推动建立一批专合社、家庭农场党组织和联建党组织。2020年5月，全区通过整合规模较小的村、距离靠得近的村、合并同类的村等措施，完成了村级建制调整，提拔了一批真正能够干事创业的村支部书记，减少了村级组织和村级干部数量，优化了村级组织空间布局，增强了村级治理能力，有利于推动乡村振兴战略顺利实施。

（2）完善区域组织架构。依托区域化党建，横向形成与工会、团委、妇联、工商联等人民团体的党群联动机制，与行业协会、志愿者协会等社会组织的区域联动机制；纵向形成以镇为主体的区域化、网格化管理模式，完善基层党总支、党支部、党小组、党员责任四级网络建设。

（3）拓宽基层组织覆盖。探索支部建在产业链上，对农民合作社实施“单独组建、‘龙头’带建、区域共建、产业统建”四种组建模式，组建合作社党支部31个、党小组3个；对家庭农场实施“镇级建支部，村级建小组”的方式，组建家庭农场党支部5个，党小组2个。

1.2 发挥党组织服务功能，强化示范引领

（1）突出组织“领航”。打破隶属壁垒，以村党组织为核心构建“1+N”乡村共同治理机制，调动驻村企业、新型经营主体、社会组织、志愿者队伍和群众等多元主体参与基层治理的积极性。开展双向服务，深化“结对共建”活动，结对党组织双方签订共建协议，承诺认领双向服务事项，推动实现组织联建、党员联管、人才联育、资源联用、产业联促、治理联抓。

（2）突出发展“领路”。村党组织将产业发展和壮大集体经济作为经济发展“双引擎”，始终坚持规划引领，大力引进社会工商资本进农村，推进土地适当规模经营和农村产业融合发展，到目前为止已经形成柑橘（柠檬）、雷竹、优质畜禽和特色水产“四大特色农业产业”体系；开创了集体经济收益“五股分配”模式，构建利益联结机制，推动村集体经济发展壮大。抓好中央省级财政扶持集体经济试点村项目建设运营，实现村集体“有钱办事”，提升村党组织组织力、凝聚力。2020年共有8个村探索“抱团发展”新模式，打捆使用扶持资金，采取村集体合作经营模式，扩大蔬菜大棚规模、建设生猪养殖场，做大农业产业，2020年底已实现初步收益。

（3）突出人才“领跑”。实施农村党组织带头人优化提升行动，建立区镇村三级联动培训机制，建立村干部“基本报酬+绩效报酬”体系，推行“双岗书记”“双向培养”等模式，稳妥有序推进村党组织书记、主任“一肩挑”。2020年村级建制改革调整后实现了全区85个村书记主任一肩挑全覆盖。

大力实施“优秀农民工定向回引培养工程”和“农村家庭能人”培养计划，全面摸排优秀农民工数量，实施村级后备力量培育提能工程，采取“个人自荐+群众推荐+组织举荐”的方式，动态培育储备高学历、年轻化、产业型村级后备干部211名，择优遴选99名作为区级重点培养对象，每月给予800元/月的岗位补贴。实施“农村家庭能人”培养计划，累计开展各类培训40万余人次，全区有劳动力的家庭7.1万余户，已培养农村家庭能人7.1万余人，已实现有劳动力的家庭至少有1名能人。

村级建制调整后，市中区按照党群干部进弱村、政法干部进乱村、经济干部进穷村、农业干部进产业村、科技干部进专业村的“五进”原则选派第一书记，共有25名管理、党务干部到村党组织书记新调整村任职，17名公检法、纪委干部到基层治理难点村任职，20名农业经济、种植养殖干部到农村产业重点村任职，23名水利、交通运输、规划专业干部到基础设施建设重点村任职。全覆盖选派后，内江市市中区驻村第一书记平均年龄35岁。每季度实行“五个一”竞比办法，健全第一书记管理考核制度。这也给乡村治理注入了新鲜血液，为乡村治理水平的提高提供了人才保障。

1.3 提升乡村治理水平，强化“三轮驱动”

（1）推进民主“自治”。建立完善村民代表大会、党员代表大会、村民议事会等基层自治机构，坚持民事民议、民权民定，全面推行“三自一引”工作法，规范协商议事程序，扩大村民对重大事项的话语权、决策权、参与权。在黄鹤湖国家4A级景区所涉项目建设中，充分发动党员干部群众参与，仅60天就完成了租地1200亩、迁坟420关、搬迁房屋23户。市中区先后探索出了产权制度改革“三化”模式及土地承包经营权退出改革“三换”模式，引导村民自愿退出土地6005.38亩。“三化”“三换”改革模式，分别入选2014年和2016年全国改革十大案例。

（2）坚持厉行“法治”。认真组织实施“七五”普法规划，引导村民自觉运用法治思维谋划基层治理，依靠法治方式破解基层治理难题，着重覆盖农村集体经济发展壮大、产权制度改革、土地承包经营权退出试点等重点领域。在全区85个村组建集体经济股份合作社，依法完善集体经济管理章程，规范内部管理，成立理事会和监事会，强化农村三资监管。建立起区、镇、村三级流转交易服务体系和土地流转审核制度，凡标的额在5万元以上的农村产权流转，全部进入产权交易服务中心公开流转，推动了农村改革进程中的基层治理法治化、规范化。

（3）强化全域“德治”。坚持“以德化人”，结合“践行十爱德耀甜城”、“农村家庭能人”培养、“四好村”创建活动，挖掘了一批最美家规家训、文明家庭，培塑了一批最美乡贤、道德模范、“十爱”典型，同时依托“道德讲堂”“农民夜校”等平台，深入开展传统道德、社会公德、家庭美德、廉洁品德等教育，大力培塑红色文化、道德文化、邻里文化。创新开展“周末影院”，引导教化群众互帮互助，营造文明新风。酒房沟村依托葫芦山片区党群服务中心及新时代文明实践站，创新探索出“区域化党建+志愿服务”实践模式，积极践行社会主义核心价值观，引导村民加强自身道德素质培养，养成好习惯，形成好风气。

2 市中区党建引领乡村治理水平待提升的原因分析

随着人民群众生活水平的不断提高和权利意识的增强，需要农村党组织发挥强大的引领力、号召力、统筹力、提供多样化、优质化、科学化和人性化的社会服务。但是因为某些原因导致乡村治理水平还有待提升，具体如下。

2.1 农村党组织引领力还需进一步发挥

以党建引领村集体经济发展为例，市中区按村级建制调整后的85个村统计数据来看，2020年累计集体经济收入约650万元，年收入10万以上的12个，占14.1%；3～10万的25个，占29.4%；3万以下的48个，占56.5%。虽然每个村都成立了集体经济合作社，但大多数村集体经济合作社受资金限制，形同虚设，有集体经济基础的村在有效利用集体经济反哺基层治理上办法并不多。2015年以来，曾将112个村（社区）党组织纳入软弱涣散整顿对象。从软弱涣散原因来看存在无集体经济收入、带领群众致富能力差、产业发展滞后方面问题的28个占25%；可见农村地区的集体经济基础较为薄弱，村党组织的示范引领作用难以发挥，村集体与村民之间利益关系也随之弱化，农村邻里关系日趋淡漠、疏远，村民对村级事务“漠不关心”,自治也就无从谈起。

2.2 农村党组织号召力还需进一步凝聚

随着经济社会的不断发展，集体经济组织、农民合作社等新经济和社会组织不断涌现，农村基层多元化发展格局不断形成，但部分农村基层党组织观念陈旧保守在引领带动村民参与村级事务管理中作用发挥不明显。在村民自治的过程中，除非涉及自身利益，否则对公共事务不关心、不过问，民主管理和监督流于形式，许多时候不是“我要民主”而是“要我民主”。部分村干部工作方式方法简单，习惯采用“家长式”工作方式处理问题，对重大村级事务决策还是少数人说了算，导致群众对村党组织的信任度下降，干部感情生疏等后果。在实际工作中统筹整合“工青妇”等驻村组织力量不够，存在村两委“单打独斗”现象，有的经济和社会组织甚至“名存实亡”。部分村干部还习惯于用“老办法”解决“新问题”，对当前农村社会治理现状研究不多、思考不足，在面临新形势新问题时往往缺措施、少思路，导致基层党组织“暮气沉沉”，基层社会治理缺乏“活力”。

2.3 农村党组织统筹力还需进一步加大

以农村土地资源为例，随着农村青壮年劳动力外出务工增多，加之种地收益微薄，势必造成一些生产条件差的土地撂荒。然而农村党组织难以一己之力整合利用土地资源、引进业主和项目组织大规模的生产活动，必然导致农业生产收益难以得到根本上提升，长此以往部分村党组织甚至“安于现状”“随波逐流”，或者干脆停下来“等靠要”。

基层治理是一项系统工程，但具体工作中往往存在“看似人人经手，其实个个不管”现象，导致乡村治理责任全部压到基层。而传统农村管理体制的一大特点是“党政经”混合，村“两委”既抓党建又经营集体经济，同时还负责提供公共服务，往往因角色或利益冲突难以形成工作合力。

上级部门一定程度上存在“只给任务、不给政策”现象，基层在资金、土地使用上受到各方面的限制；且“上面千条线、下面一根针”，农村工作错综复杂，工作任务繁重，上级各项指导调研“应接不暇”，导致村党组织往往“疲于应付”，从事具体事务的时间相对较少。上级支农资金多头管理现象十分突出，即使资金到了地方后的进度安排、支持方向仍与省级部门，资金的使用要求存在脱节，财政资金“补改投”改革红利释放不充分，PPP模式在农业领域的运用受到支出责任10%的刚性约束。

3 进一步提升党建引领乡村治理水平的对策和建议

“乡村振兴，治理有效是基础。”乡村治理效果离不开农村基层党组织的积极作为，农村基层党组织组织力的引领提升更是乡村治理的重要内容。为此，需要进一步完善基层治理体系、强化基层治理保障、夯实基层治理基础。

以进一步完善基层治理体系为例，一方面需要突出发挥以党建为核心的引领作用。要切实贯彻新时代党的组织路线，以组织体系建设为重点，优化农村基层党组织设置，持续整顿软弱涣散村党组织，以扫黑除恶为契机，净化村“两委”队伍，筑牢基层党组织战斗堡垒，切实增强基层党组织的引领力、组织力和战斗力，把村级各类群团组织、新型经济组织团结在党组织周围，听党话、跟党走。另一方面突出发挥以自治法治德治为支撑的共治作用。基层社会治理要突出自治特点，要让村委会、社区等自治组织充分发挥作用，积极引领人民群众主动进行自我管理、监督、教育和服务。同时，要强化以法治村、以德育民，推动形成以村党组织为核心，自治、法治、德治共同发力的“共治”体系。

再以强化基层治理保障方面为例既要加强人才保障，持续推进“村级后备力量选育提能计划”、村（社区）干部“学历提升计划”、“农村家庭能人”培养计划，还要强化经济保障。从实际出发，立足优势，按照各村地理位置、外部环境、资源状况等情况，因地制宜完善村级集体经济发展规划，积极探索“服务创收型”“产业带动型”“招商引资型”“资源依托型”等集体经济发展模式，推广“三化”“三换”等经验做法，探索建立村级集体经济反哺基层治理机制和农村集体建设用地使用权作价联营（入股）办法，实现村党组织有钱办事，有人干事。同时还要强化制度保障。健全村干部“基本报酬+绩效报酬+集体经济发展创收奖励”结构的报酬补贴制度，严格落实村集体经济收益“管理股”分配，切实提高村干部待遇报酬，以期实现“留得住人、办得了事”。

最后以夯实基层治理基础为例，全面盘活农村各类资源，为基层治理提供物质基础。在开展新农村建设工作中，应统筹考虑临近村的资源禀赋、人文环境等因素，集中建立“中心村”，实现土地和人口的整合利用。积极探索农村产权制度改革，创新盘活土地、山林等各类资源，变资源为资产，推进农业生产规模化，大力发展乡村旅游、民宿经济、休闲娱乐、网络电商等美丽经济或配套产业，积极培育发展新型农业经营主体和农村创业队伍。全面整合涉农项目资金，为基层治理提供经济基础。进一步完善省市区财政管理体制，充分下放事权和财权，通过财政体制转移支付尽可能下沉财力，加大地方根据实际需要自主开展支农建设。降低或免除县（区）支农资金配套比例，降低项目申报门槛，倾斜中西部地区，同时适当提高支出责任的一般公共预算支出占比，放大地方PPP合作额度，腾出社会资本合作有效空间，或涉农PPP项目的财政支出责任不纳入10%红线控制数范围内，由地方财政预算单列，并优先保障。