对钦州市自然资源综合监测监管体系建设的思考

● 陆海川，陈远宣

（作者单位：钦州市自然资源局）

近年来，自然资源监测技术和手段日趋先进，但基层的技术还比较薄弱，且基层事务繁多、人手不足，对违法违规行为监测不及时、处置滞后。如何建立一套早发现、早制止、源头严防、过程严管、后果严惩的监测监管机制（以下简称“双早”机制），成为各地亟需解决的问题。

研究小组在分析钦州市自然资源监测管理体系现状的基础上，对于如何完善该项工作进行初探。

一、钦州市自然资源监测监管工作现状

（一）遥感影像等基础数据

钦州市已建成覆盖全市的卫星导航定位基准站网，2021 年自然资源广西卫星应用技术中心钦州分中心挂牌成立，“数字钦州”和所辖两县“数字县域”地理空间框架已建设完成，建成了基础地理信息数据库和多个应用平台。目前，分辨率为0.2～2.5 米的航空、遥感影像覆盖整个钦州市；2017 年至今，1 米的影像数据实现了年度覆盖，2 米的影像数据实现了季度覆盖，钦州市主城区范围内1 ∶500 及1 ∶2 000 地形图实现全覆盖；2020 年以来，结合新型基础测绘体系建设试点，完成1 600 平方千米地理实体建库，开展了市区0.02 米实景三维建模及局部单体化建设，为“三维管理”打下基础。

（二）监测监管工作

1.调查监测。钦州市森林、海洋等自然资源尚未全部纳入统一调查监测评价中，全市的调查监测大多以服务外包方式委托专业队伍开展。近年来钦州市采取载人直升机搭载激光雷达+倾斜摄影仪技术开展1 ∶500 低空航飞调查，获取了主城区最新高精度的二、三维影像数据。

2.耕地保护监督。2020 年末钦州市耕地面积为17.56 万公顷，水田占70 %，坡度2°以下耕地占61 %。全市主要通过耕地保护责任目标考核机制进行耕地保护监督，通过开展年度耕地质量评价更新对耕地质量进行监测，使用耕地占补平衡动态监管和永久基本农田监管系统辅助进行日常监管。钦州市目前已建成耕地质量监测点30 个，全市耕地平均利用等别从2016 年的7.598 4 等稳步提升至2019 年的7.592 6 等，耕地质量等级从2016 年的5.47 等稳步提升至2020 年的5.28 等。

3.执法督察。2016 年建立了国土资源执法综合信息系统，但因技术更新不到位，目前无法正常使用。

4.地质灾害及生态修复。钦州市地质灾害隐患点2020 年有1 620 个、2021 年降为1 000 个。2020 年建成钦州市地质灾害监测预警系统，包括1 个室内监测预警平台和7 处地质灾害专业监测站点（视频实时监控、雨量监控）；2021 年初增加70 处专业地质灾害监测站点，监测仪有倾角计、雨量计、含水率、报警装置4 种，可以实现形变监测和临灾预警。

5.空间规划。2020 年底编制完成市级国土空间总体规划并取得初步成果，但国土空间规划“一张图”及实施监督系统尚未建设。

6.批后实施监管。主要应用自然资源部建立的土地市场动态监测与监管系统，但因批、征、执法等部门各有自己的系统，加上现场监测能力不足，批后监管工作总体上比较滞后、覆盖面不足。

二、钦州市自然资源综合监测监管体系建设存在的难点

（一）专业人才少，人手不足

目前，钦州市自然资源综合监测监管缺少调查监测、综合监管相关的人才，尤其是缺少既熟悉政策又了解业务的人才；人手不足，调查监测科股室只有1～2 名人员，难以应对繁杂的监测监管任务。

（二）高新技术装备不足

监测监管的技术手段不够先进，主要靠人力巡查，缺少信息系统支撑，职能科股室基本没有现代化的监测监管设备；市测绘地理信息中心虽然具有甲级测绘资质，拥有全站仪、无人机、倾斜摄影仪等测量设备80 多台（套），但大规模调查监测及应急测绘能力有限，尤其是快速获取高现势性的高清影像的能力非常有限；对海量数据的自动提取与处理能力不足，监测监管试点任务清单处置进度较慢。

（三）监管系统不完善，监测监管未形成体系

目前，钦州市自然资源综合监测监管调查数据分析与共享平台的历史时空数据不足，系统分析、预警功能单一，缺少模型库及分析指标体系；耕地类和批后实施监管系统存在市级权限不足、监管对象单一、系统功能少等问题，无法对非法占用耕地和基本农田情况进行监管，需要大量人工介入；执法监管体系存在薄弱环节，日常巡查难落实，“网格化”管理制度不健全，未能充分发挥村委一级巡查的作用。

针对上述问题，研究小组在总结分析湖南、山东、江浙、重庆、宁波等地自然资源调查监测体系构建试点的成功做法与经验的基础上，提出钦州市自然资源综合监测监管的总体解决思路为：以卫星遥感和无人机航测为导向，以第三次全国国土调查数据库为底板，依托国土空间基础地理数据库，构建自然资源综合监测监管平台，具有遥感影像快速处理、图斑智能提取、自动筛查分析、业务统筹分发等功能，可实现早发现、早制止，全过程管控和协同高效、结果精准的目标。

三、建议

（一）加强队伍建设，打造本领过硬的专业人才队伍

一是加强队伍建设，大幅增配专业技术人员，通过引进人才或调配等方式充实现有调查监测队伍并进行系统培训学习；二是与广西自然资源调查监测院、广西遥感院等技术单位合作，通过服务外包、挂职锻炼或人才交流、建立顾问咨询制度或创建技术创新联盟等方式充分利用其专业能力；三是充分发挥钦州卫星分中心、测绘地理信息中心、执法监察支队以及镇村建设综合服务中心（综合执法队）的作用，形成高效协同的分工模式；四是充分调动社会资源和基层力量，发挥测绘单位和村干在主动发现、实地核查中的作用，构建全民参与的监测监管队伍体系。

（二）强化技术，提高效率

1.整合数据资源，夯实数据底板。一是依托卫星分中心，确保全市2 米分辨率影像季度覆盖，亚米级分辨率影像年度覆盖，重点区域、举报问题图斑实现动态0.2 米分辨率影像全覆盖；二是整合全市遥感影像、地形和“三调”等数据，形成自然资源“一张图”底版，逐步将空间规划、生态红线、耕地保护、耕地质量分类与等级评价、农民建房、房地一体登记、矿产资源、地质灾害、生态修复等管理数据和历年变更调查数据整理融合进来，搭建时空数据雏形。

2.注重技术创新，构建综合监管系统。一是开发执法随手拍公众有奖参与APP，激发全员监管热情；二是对相关平台进行功能调整或架构整合，搭建统一的综合监测监管平台并纳入全区自然资源综合监管网络，有机对接或无缝连接现有各业务（监管）系统，建成业务贯通、多库合一、三维立体、时空一致、纵横覆盖的综合集成监测监管系统（平台），进而通过监测监管平台利用“中间库”“预变更”等方法将变更调查“每年一变”模式变为“季变”或“月变”，甚至实时变更，形成“早发现”机制；三是增配监测监管设备，包括托管服务器、存储、手持RTK 或雷达扫描仪、外调Pad、小型无人机、全天候监控摄像头和GNSS 位移监测仪等各种实时传感设备,提高日常监测监管快速发现的能力和数据采集、举证复核的效能；四是将人工智能、大数据分析、海量数据管理等技术充分运用到监测中，提升遥感影像获取保障能力和智能提取分析能力。

（三）整合职能，完善相关机制

1.整合职能，理顺职责。一是理顺管理职责，通过系统平台进行虚拟业务重构，将原分散的监管职能转化为系统角色予以对应；二是调整充实调查监测部门职能，市测绘地理信息中心可拓展调查监测业务范围，具体承担调查监测和综合监管的技术性事务。

2.制定和细化标准。以国家颁布的调查监测、行业监管等方面的法律法规、技术标准、规程规范等为依据，制定和细化自治区和钦州市的监测监管标准，包括各种评价指标（体系）、分析模型（库）、预警阈值或条件（集）、考核指标等，便于自动化处理和统一执行。

3.统筹监测需求，明确监管对象。围绕生态文明建设和自然资源“两统一”职责要求，深入调研各科室、县（区）自然资源局的监测监管需求并进行分析整合，按轻重缓急依次推进，最终实现全要素覆盖。根据工作重点可先将耕地（含“非粮化”及新增耕地管护）、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、设施农用地、农民建房、露天违法采矿、违法用地、地质灾害及生态修复等9 项定为首批监测对象，后期动态调整。

4.梳理监测业务，优化监测流程。结合管理需要，梳理各类监测监管工作，明确综合监测监管工作流程，总体上可分为7 步：影像采集、采购与制作；收集或调用各类管理矢量数据和基础资料；国家、自治区或市监测部门内业提取变化图斑；由市测绘地理信息中心或外聘专业队伍开展外业调查核实；根据外业调查核实情况，形成问题和任务清单，通过系统平台推送给相关科室或县（区）自然资源局；相关科室或县（区）自然资源局提出处置意见、进行分类处置并将任务落实情况报市自然资源局汇总；更新相关平台数据库、编制监测分析报告。

5.完善配套机制，提高监测精度。建立或整合工作机制，制定钦州市遥感影像及地理信息数据开放共享实施细则，优化全市测绘地理信息数据汇交制度，构建一整套有利于综合监测监管的机制。

下一步应将自然资源统一监测监管融入智慧钦州大框架中，对分析共享平台和监测监管平台进行整合优化升级，即以人工智能理论为支撑，以智能化技术为引领，以自动化、流程化为目标，通过各种无缝对接和系统集成技术，建设平台软件系统体系，建立创新、协调、开放、共享的时空大数据平台，提升钦州市时空信息资源的开发利用程度和信息化水平，为全面提升政府执政效能，实现节约型、服务型政府提供技术支撑。