新时代民族地区对口支援初探

王倩楠

（中共四川省委党校 四川成都 610072）

新中国成立以来，党和国家就重视我国民族地区发展，在坚持和发展马克思主义民族理论的实践中,为加快民族地区经济社会发展，我国制定与实施了一系列符合各民族发展的政策和措施。改革开放以来，我国颁布并实施的相关政策措施中，对口支援就是其中重要一项内容。为深入贯彻落实民族地区对口支援制度，党中央从政策、资金、人才队伍、教育、医疗等方面加大对西部地区尤其是新疆和西藏的援助力度。十八大以来，民族地区对口支援再次成为党中央关注的重点问题。中央第三次新疆工作座谈会上习近平指出，“中央支持和全国对口援疆力度不断加大”，[1]中央第七次西藏工作座谈会上习近平强调，“中央支持西藏、全国支援西藏，是党中央的一贯政策，必须长期坚持”。[2]新时代为进一步贯彻落实民族地区对口支援工作，有必要将马克思主义民族理论与我国实际相结合，探索符合我国国情的民族地区发展模式。

一、对口支援的基本概述

（一）对口支援的基本内涵

对口支援是20 世纪70 年代末80 年代初提出,是在中央或上级政府主导下,为促进民族地区经济社会发展,缩小我国发展差距,相对发达地区或部门对口帮扶落后地区或部门的政策，主要包括灾难援助、经济援助、医疗援助、教育援助等援助形式。

（二）对口支援的理论依据

我国实行的民族地区对口支援依托于马克思主义民族理论和我国民族地区社会发展实际，有深厚的理论渊源与现实依据。我国首位马克思主义民族理论与政策专业博士生导师金炳镐教授在其编著的《马克思主义民族理论发展史》指出，“马克思主义民族理论，是由马克思恩格斯创立的关于民族和民族问题的科学理论，是马克思主义科学体系的重要组成部分。”[3]作为马克思主义的重要组成部分，在社会实践中马克思主义民族理论得到不断丰富、发展和完善。列宁根据俄国社会发展经验对马克思主义民族理论进行补充与完善，中国共产党人将马克思主义民族理论与我国多民族的国情相结合，形成了中国化的马克思主义民族理论。正是在中国特色民族理论的引导下，为促进我国民族地区经济社会发展，党中央适时提出了民族地区对口支援政策。

（三）民族地区对口支援的时代意义

截至2020 年，党中央相继召开了三次新疆工作座谈会和七次西藏工作座谈会，在历次座谈会上党中央多次强调要加强对口支援工作力度。新时代为更好地推进民族地区发展，应深刻认识民族地区对口支援的重要意义，深入贯彻落实新时代有中国特色的民族地区对口支援。新时代贯彻落实民族地区对口支援是中国共产党将马克思主义民族理论进一步中国化的过程，是缩小区域发展差距、提升民族地区人民的幸福感，进而实现中华民族伟大复兴中国梦的生动写照。新时代要想实现中华民族伟大复兴的中国梦和全面建成小康社会的奋斗目标，就要以习近平新时代中国特色社会主义思想为总指导，坚持以马克思主义民族理论作为处理民族地区经济社会发展的指导思想，并将马克思主义民族理论与我国社会实践发展相结合，不断深入贯彻民族地区对口支援。

二、新时代民族地区对口支援的实践发展成效

改革开放以来，我国坚持以经济发展为中心，为促进区域协调发展，我国坚持以政府为主导、地方政府为主要推动力量，从资金、政策、人才、教育等方面加大对民族地区的援助力度，至今已取得良好成效。总体概括起来，新时代民族地区对口支援主要有以下五方面的成效。

（一）民族地区对口支援实践发展起步较早且发展较快

从民族地区对口支援实践发展可以看出，民族地区对口支援实践发展起步较早与我国改革开放同步推进。改革开放初期，我国坚持以发展经济为中心，为促进民族地区发展，党中央提出把国家帮助民族地区与全国各地协同发展纳入顶层制度设计。1979 年中共中央召开的全国边防工作会议，开启了对口支援西藏自治区与各省市帮助民族地区的政策实践，最初的支援工作主要集中在帮助民族地区发展交通基础设施、经济建设等项目。为支援西藏地区建设，1994 年和1997 年我国从全国各内地省市、国家机关和国有企业派出一大批骨干力量开展援藏工作，对西藏自治区对口支援的制度实践，为西藏自治区经济社会发展增加了大批人才队伍力量。

进入21 世纪，在国内外局势深刻变化的时代背景下，稳定社会秩序、促进地区发展成为我国面临的主要问题。稳定新疆、西藏等民族地区社会秩序，首先就要保证民族地区经济社会发展。1996 年中央政治局常委会发布《中共中央关于新疆稳定工作的会议纪要》首次提出引进干部人才支援新疆地区建设。2002 年中央委员会组织部将哈密市和霍城县作为援疆干部担任县市委书记试点，并于2005 年扩大规模至阿图什市、疏勒县和和田市。援疆干部的到来为受援地各方面建设与发展注入了一股新的力量与生机。民族地区多发地震、泥石流等自然灾害，2008 汶川特大地震、2010 年青海玉树地震后我国民族地区顺应时势将预防、降低地质灾害纳入对口支援的重要项目。2010 年中央新疆工作座谈会后，对口支援全面扩大到新疆维吾尔自治区和其他民族地区，由单向的经济帮助扩大到智力对口支援，注重提高民族地区自我发展能力，向区域优势互补的长效机制转型。

经过40 余年的发展实践，民族地区对口支援在诸多领域已取得重大进展。从最初的经济援助扩大到重大工程项目、教育医疗科技、灾后恢复、社会管理等各个领域，项目范围涉及到道路交通、医院学校、体育场馆等设施，包括义务教育师资合作，医务人员培养、产业经营管理，还包括防灾减灾、人力资源、产业扶贫等各个方面。在党中央和全国其他省份的大力支持下，受援地在经济、基础设施建设、重大工程建设发展、教育、医疗等方面得到极大发展与提高。民族地区对口支援已成为缩小区域发展差距、推动区域协调发展、协同发展、共同发展的重要举措。

（二）国家加大对民族地区对口支援的政策支持力度

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。”[4]新中国成立以来至今，党中央先后制定并颁布多项法律法规，助力民族地区经济社会发展。1979 年中央发布第52 号文件要求组织内地省市实行对口支援边境地区和少数民族地区；1983 年国务院批转《经济发达省市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》提出继续加大对口支援工作。随着对口支援实践的发展和经验的成熟，我国将对口支援的范围逐渐扩大到教育领域，并颁布了多项关于民族地区对口支援教育的法律法规。2000年国务院发布《关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见》提出要促进贫困地区教育发展，2002 年发布《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》提出要加快发展民族教育。党的十八大以来，为积极响应“打赢脱贫攻坚战”的国家战略，党中央又相继颁布了若干文件。例如，2015 年发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》；2016 年发布《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》；同年发布《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》和《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》；2020 年中央发布《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》。这一系列法律法规的颁布和实施为民族地区对口支援工作的深入实施提供了法律支撑。此外，根据我国社会发展需要，我国还专门制定并颁布了重大工程与灾后重建方面的政策文件，如1992 年党中央颁布《国务院办公厅关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》；2014 年颁布《全国对口支援三峡库区合作规划（2014－2020 年）》；2008年颁布了用于指导汶川灾后重建工作的《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。在建设社会主义法治国家的总趋势下，国家为促进民族地区建设而制定和颁布的系列法律规范为新时代促进民族地区各方面发展提供了法律依据与遵循。

（三）以特色产业为依托，带动民族地区经济发展

民族地区环境差异较大且实际情况复杂，因地制宜发展特色产业是对口支援的成功经验。产业对口支援为贫困民族地区的可持续发展提供保证，基础设施建设便利了交通运输，打通了农村发展瓶颈促进了当地产业结构调整，为当地产业发展等奠定了良好基础。从我国民族地区对口支援的发展经验来看，依托受援地当地特色，大力发展特色产业是帮助民族地区经济快速发展的主要途径和渠道。在对口支援的实施过程中，各地都在探索不同的发展模式。云南勐海县盛产普洱茶，在上海松江区的对口支援下，凭借普洱茶产业，依托百亩茶园、千家茶场的规模效应，大力发展旅游观光业和相关配套产业，至今已形成了完整成熟的产业、企业、就业链并带动文旅商贸等相关产业发展，为受援地提供了许多就业岗位，解决了当地许多人的就业问题，有力提升了当地经济发展水平。2017 年天津援疆工作队在新疆策勒县探索实施易地搬迁与设施农业、工业园区融合发展的“产城融合”项目，解决了许多当地人的住房问题。汶川灾后重建过程中，支援省市紧抓当地公路等基础设施的建设与发展，交通的便捷也为当地发展带来机遇。根据汶川当地气候、地形等特征，当地人民在该区种起了李子树，建起了800 多亩青红脆李基地，产品畅销全国，带动了当地经济发展。浙江援疆队伍将先进的农业种植技术带入了茫茫的沙漠戈壁，在新疆广阔的戈壁滩上培育出了新鲜的黑木耳，并建立了近千座乡村车间，农产品通过电商平台远销到全国各地，带动当地人民增收脱贫。广东省援疆队伍将其成功的绿色循环发展理念带入新疆，并融合当地发展特点设计形成了完整的农村庭院经济模式，盘活受援地农村庭院经济，打造特色民俗旅游同时提高贫困农户劳动致富的积极性。

因地制宜发展特色产业，提高受援地经济社会发展是我国民族地区对口支援实践中探索出的一条正确发展道路。将民族地区特有的自然环境、风俗民情等优势与各支援队伍的优势联系在一起，将民族地区发展优势最大化，从而最大程度上提升民族地区经济发展、增加民族地区人民收入，达到民族地区对口支援脱贫致富的初衷与目的。新时代，应不断总结推广民族地区对口支援成功发展模式与经验，带动更多地区发展。

（四）加大教育支援力度，提升民族地区教育水平

教育是一个国家的基础性事业，教育可以培养大批优秀技术型或应用型人才，进而推动地区或国家经济社会发展。1986 年第六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》规定我国实行九年义务教育。但是由于民族地区经济文化发展相对较弱和教学师资力量以及基础教学设备设施的不足，民族地区教育发展相比东部沿海地区较为落后，因此民族地区对口支援教育是我国民族地区对口支援的一项重要工作。通俗来讲，对口支援教育就是将全国其他省份先进的教育理念、完善的教学设备、优秀的教师队伍引入相对落后的民族地区，以提升民族地区整体教育水平为主要目的。教育对口支援可以直接增加受援地师资力量、提高受援地教育教学能力和水平，为区域经济社会发展培育有力的人才支撑。

为推动区域间教育公平、提升西部地区整体教育水平，教育部于2001 年开始实施“对口支援西部地区高等学校计划”，该计划发展至今已初见成效。2009 年，以湖北省华中师大附中为首的28 所高中学校共派遣43 名在职骨干教师赴新疆博尔塔拉蒙古自治州进行对口支援教育，该支队伍的到来壮大了受援地师资队伍，提升了该区整体教育教学质量和水平。2014 年以来，浙江推进从幼儿园到大学“全链式推进”“全学科覆盖”“全员培训”的组团式教育援疆模式，突出“双语教师培训、职业教育内涵提升、大力推进高等教育发展、帮带成效巩固提高”，在传承的基础上精准发力，助力阿克苏地区和新疆生产建设兵团第一师教育水平与教学质量提升。[5]2018 年，江苏省镇江市遴选出30 名骨干教师赴可克达拉镇江高级中学执教，将江苏镇江的教育理念融入学校教学管理当中，为当地人才培育输入新的管理理念。教育对口支援实施以来，整体上提升了民族地区教育教学水平，为民族地区发展培育了大批人才。2020 年国务院颁发文件指出，“持续推动东西部地区教育对口支援，继续实施东部地区高校对口支援西部地区高校计划。”[6]在新时代大力建设社会主义文化强国的时代背景下和推进“五位一体”总体布局的国家发展战略指引下，新时代对口支援应以教育为主要抓手，加大民族地区对口支援教育实施力度，为民族地区教育事业发展提供高素质教育团队与师资力量，有效提高民族地区教育发展水平，培育新一代社会发展人才。

三、新时代提升民族地区对口支援路径研究

从民族地区对口支援的实践发展来看，对口支援极大地促进了民族地区经济社会发展，不仅增加了民族地区人民收入，而且提升了人民的幸福感和获得感，极大地维护了民族地区乃至整个社会的和谐稳定。但是，在发展中也存在一定的不足，暴露了我国民族地区对口支援制度在顶层设计和组织实施环节等方面还存在的一些不足。因此，可以从以下四个方面着手发展，以提升新时代民族地区对口支援整体发展水平。

（一）完善民族地区对口支援法律法规制度

民族地区对口支援工作虽取得显著成效，但是与民族地区对口支援相关的法律法规尚不健全。现阶段，民族地区对口支援主要参考与遵循的法律体系主要包括《民族区域自治法》《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》和近年来颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》等相关政策文件，这些文件之间缺乏相关性与协调性，且与民族地区对口支援具体实施办法的法律条文并不多。因此，新时代为进一步提高民族地区对口支援法治化水平，应将民族地区对口支援纳入相关立法规则。

2020 年中央全面依法治国工作会议上习近平强调，“要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。”[7]为顺应新时代我国建设社会主义法治国家总目标和进一步加快民族地区对口支援工作、满足民族地区人民日益增长的美好生活需要，有必要推进民族地区对口支援相关法律法规制度化、法治化、规范化研究。为此，国务院及相关部门应制定专门行政法规如《民族地区对口支援条例》，或者由中共中央办公厅、国务院办公厅发布具有法规效力的《加强民族地区对口支援的指导意见》，以中央和国务院有关机关具体协调，相关省市组织指导、对口支援单位具体实施的相结合的法律程序机制。同时应根据受援地发展实际建立健全完善包括对口支援教育、医疗、基础设施建设、支援人员的奖励等在内的法律法规体系，为对口支援的深入贯彻落实提供有力法律支撑。

（二）建立健全民族地区对口支援管理体制和激励机制

任何部门的正常有序运行，都需要有完善的管理体制和激励机制。由于民族地区对口支援的受援地多为新疆、西藏、青海、云南、四川等经济发展落后、自然环境恶劣、基础设施建设落后的贫困地区，若缺乏合理完善的管理体制和激励机制，不仅无法调动对口支援人员的工作积极性，而且可能会造成对口支援工作无法正常运行。

为此，要加强国家宏观指导，建立健全对口支援工作的实施、考核、协同与激励机制。对口支援工作的有序进行离不开国家相关部门的指导，为了使对口支援制度化和规范化，在未来发展中，国务院应增设民族地区对口支援委员会，作为专门机构落实中央统筹全国对口支援的总体部署和全局把握，加强各省市县乡的沟通协调，定期召开全国性的对口支援座谈会，听取社会意见，提高对口支援时效性。通过宏观指导协调统筹，健全地区间财政横向转移支付制度和项目跟踪审计制度，确保专项经费使用符合法律规定，保证物资划拨合理使用，设置专门的对口支援物资监察小组，明确监督领导责任，对官僚腐败等行为进行专门化和常态化监督，严惩挪用国家支援资金、滥用国家政策的不良行为，大力宣传积极榜样力量。将对口支援作为一项政治责任和政治任务贯穿到全过程、各环节，不断完善和发展。同时国家应建立健全对口支援的政策推广与激励机制。第三次中央新疆座谈会上党中央作出研究制定新疆干部队伍培养培训规划，指出对广大新疆干部要政治上激励、工作上支持、待遇上保障、生活上关心、心理上关怀，稳定新疆干部人才队伍。第七次西藏工作座谈会作出要关心爱护西藏干部职工，完善好、落实好工资收入、住房、就医、子女入学、退休安置等各方面支持政策，解决好他们的后顾之忧的重要指示。通过举办民族团结表彰会议等方式，为对口支援工作中有突出贡献、取得良好成绩的先进团体和个人进行表彰，对优秀干部和民众进行奖励。推广宣传对口支援成功经验做法，鼓励当地政府参与。注重民族干部培养，发挥干部带头作用和典型农户表率作用，激发当地自我发展的内生动力。使支援单位有成就感，受援地方有获得感，增强各族人民的国家认同，提升对口支援社会效果。

（三）加大对民族地区对口支援工作的宣传力度

目前由于国家和社会对民族地区对口支援的重要性以及所取得的积极成效宣传力度不够，以至于从高校大学生到广大农村地区的多数人群民族地区对口支援几乎没有概念，其他社会各界对对口支援的相关知识也知之甚少，以至于几乎没有人志愿参与到对口支援的实践活动中，一定程度上影响了我国民族地区对口支援的实践与发展。

新时代发展民族地区对口支援工作，有必要提高各有关省市和国务院有关部门对于进一步加大对口援藏工作力度的重要性、必要性的认识，加大关于对口支援相关工作的宣传力度。鼓励全国范围内各大高校、企事业单位、社会组织等各界人士共同参与，强化社会资金支持和人才支援，发挥对口支援的社会效能、合作效能。增强社会协同意识，要从国家安全、国家利益的战略高度动员各方有效落实，让社会各界的人士进一步了解民族地区对口支援工作的意义与价值，在全社会营造“自觉学习对口志愿相关知识、志愿投入到民族地区对口支援工作中”的良好社会氛围，共同维护民族地区和谐稳定与长治久安。坚持全国一盘棋，完善党中央统一领导、中央部门支持指导、各省市支援配合、新疆西藏发挥主体作用的工作机制。各援疆援藏省市要加强同新疆、西藏协调配合，长期坚持对口援疆、对口援藏，提升对口支援综合效益。

（四）各受援地发挥主观能动性，提升本地区自身发展能力

民族地区对口支援由于是党中央主导下进行的一项国家工程，很多政策的制定、对口支援方案的实施都是由国家主导下而进行的，在对口支援实践发展中，受援地中很多地方政府和当地人民过分依赖中央和对口支援省市，而将地区发展建设过多的寄托于援助省市人员，缺乏自身积极主动、自力更生的精神，从而抑制受援方自身能力发展。

因此，在今后发展中要减少甚至排除对口支援中的援助依赖弊端，培养受援地自力更生、艰苦奋斗的优良传统，避免抑制受援地自我发展的能力，造成国家财力、物力、人力烦人无效和浪费。对此，一方面，国家和全国其他各省市要继续加大对口支援民族地区支援力度。继续扩大对口支援覆盖面，加大深度贫困地区帮扶力度，吸收社会资金参与，吸引各类人才参与脱贫攻坚和农村发展；推进“硬件”建设的同时，应当继续加强教育“软件”发展，通过双语教育、职业教育、就业培训等提升当地人口素质；培养更多理工农医等紧缺人才，着眼经济社会发展和未来市场需求办好职业教育，科学设置学科，提高层次和水平，培养更多专业技能型实用人才，提升对口援助质量，实现民族地区的人的能力现代化。另一方面，各受援地区人民要发扬艰苦奋斗、自力更生的优良传统，依托国家政策优势，在对口支援人员的帮助下，不断学习各省支援队伍力量经济社会发展经验，努力学习新技能，不断提升自身素质，为本地区发展贡献力量。

综上所述，民族地区对口支援是符合我国社会发展的一项重大国家发展战略。改革开放以来，我国在社会实践中不断探索民族地区对口支援发展模式，至今已取得良好社会成效。新时代为进一步完善民族地区对口支援，要不断完善民族地区对口支援法律法规制度、建立健全民族地区对口支援管理体制和激励机制、加大国家对民族地区对口支援工作的宣传力度，同时各受援地发挥主观能动性，提升本地区自身发展能力，为完善新时代民族地区对口支援实践发展提供路径选择。