选贤任能制度：基于国家治理与程序正义视角的观察

□仇 赟

（大连市委组织部，辽宁 大连 116001）

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，全文两次提及“选贤任能”，一次是将“坚持德才兼备、选贤任能”作为国家制度和国家治理体系的显著优势；一次是将“健全党管干部、选贤任能制度”作为坚持和完善党的领导制度体系的重要内容。这是“选贤任能制度”一词首次出现在党的全会决定中，是对“任人唯贤”干部路线和“德才兼备、以德为先”干部标准的一次概括阐释和制度定位，也是新时代党的组织路线的一次内涵深化。在时间轴上，1981年9月邓小平在一次讲话中明确指出“选人要选好，要选贤任能”[1](p400)，将选贤任能上升到中国特色社会主义制度层面，既是现实要求也是历史回应。中国之治，关键在人。习近平总书记深刻指出，“历史和现实都表明，一个政党、一个国家能不能不断培养出优秀领导人才，在很大程度上决定着这个政党、这个国家的兴衰存亡”[2]。

回望建党百年、新中国成立70余年、改革开放40余年的历程，中国共产党领导下的中国特色社会主义事业取得了举世瞩目的历史成就，当今中国已经与1840年备受列强欺凌、摇摇欲坠于世界民族之林的情形不可同日而语，中国用几十年的发展取得了西方国家上百年才能取得的成果，我国国内生产总值、人均国内生产总值、城镇和农村居民人均可支配收入、农村贫困发生率等关键指标进步明显，国家治理成就显著，中国特色社会主义的道路优势、制度优势、理论优势、文化优势不断凸显。这些成绩的取得离不开中国共产党的坚强领导，离不开作为执政骨干的党员干部带领广大群众共同艰苦奋斗、担当作为。从制度层面看，推进国家治理体系和治理能力现代化，包括治理体系和治理能力两个方面的核心内容，这两个方面又有一个交汇点，就是中国共产党的选贤任能制度，既涉及制度体系，又关系到治理能力，是决定中国现代化事业进程的关键议题。对中国发展道路的关注以及对中国模式、中国崛起、中国现代化等专题的研究，不应忽视对中国共产党选贤任能制度的深入探讨。

一、国内外研究述评

健全党管干部、选贤任能制度是党的十九届四中全会提出的重大命题，但对其探讨研究却可以延伸到党管干部原则、干部人事制度改革、选人用人思想、干部选拔任用制度等理论和实践问题，因而其现实基础和成果比较丰富。长期以来，干部选拔任用制度就是中国政治学研究的核心议题，关于这一主题的研究类型主要有课题成果、学位论文、出版专著等。新世纪后，更多的西方学者加入到观察中国政治制度的研究者行列。从国内外研究视角来看，主要有如下几种：

一是党史研究和经验总结视角。从党的发展历程的角度，分析党的干部选拔任用方式、制度和选人用人思想的发展过程、历史流变。比如，陈凤楼以史纲的形式，将党的干部工作放在百年中国历史大变迁和建党历程的大背景中，探寻源头脉络，从“干部路线的初步确立”写到“十七届四中全会提出党建工作科学化重大命题”，总结了建党以来加强党的建设、加强党的干部工作的成果与经验[3]。陈丽凤将党的选举制度以及干部制度的建设、发展、改革，纳入党的领导体制中进行历史考察，通过对大量历史资料的整理归纳，比较完整地勾勒了党的领导体制形成演变的历程[4]。

二是制度改革和制度变迁理论研究视角。以新经济学制度变迁理论为研究视角，分析干部选拔任用制度内在变迁的机制和动力。比如，王鹏以新制度经济学制度变迁理论为工具，对中国党政领导干部选拔任用的制度属性、历史演进、发展变迁等做了分析研究，探讨了干部选拔任用制度变迁的动力机制、制度化路径以及民主化基础，并针对制度二元化、传统官本位思想、非正式制度等路径依赖问题，提出改革建议。李锐克服了传统研究注重过程描述缺乏整合性分析框架的缺陷，在对新制度主义三个流派进行解读重构的基础上，探讨了影响党政领导干部选拔任用制度变迁的两个关键变量（制度环境和外部危机）以及变迁发生的内部机制，重新解释了干部选拔任用制度变迁的逻辑过程[5]。

三是政治学和政党政治学研究视角。这主要是把中国党政领导干部选拔任用作为政党建设的重要内容，用政治学、政党政治学的理论对实践与功能进行深入分析。比如，赵耀从政治合法性的视角，将权力授受的合法性、选人用人标准的合法性、制度和程序的合法性，作为选人用人合法性的具体阐释，提出了致力于选人用人制度的合法性建设的思路对策。刘建军从新型精英与使命政治的角度，选取改革开放时期中国干部精英的特性、使命政治生成的动力等侧面，对中国共产党干部制度进行了分析，认为中国共产党干部制度中的使命政治与经济发展、国家建设、民族复兴等宏大目标内在契合，保证中国在持久稳固的现代化轨道上发展[6]。

四是国家能力建设和治理研究视角。这主要是把中共干部选拔任用制度置于国家治理体系之中，作为国家能力建设的重要组成部分，分析其实现途径和机制。比如，林尚立将干部选拔任用机制置于党领导的权力网络中，认为党通过干部选拔任用保证党对政府的政治领导，包含党员干部网络在内的“被党的组织网络化的社会，无疑是国家全面主导社会的重要社会基础”[7]。王海峰运用国家建设理论的工具，提出了“党建国家”“干部国家”的概念，认为“党建国家”是人民共和建国的一种战略模式，“党的干部成为支配和支撑国家政权体系的内在结构要素”，“干部国家”也是一种支撑和维系中国党建国家权力结构及其运行的制度[8]。

五是问题分析和对策建议视角。这主要是针对干部选拔任用中存在的“四唯”问题、“带病提拔”问题等，开展有益的探讨分析，有的调查研究颇有借鉴意义。比如，端木婕在博士论文中开展了干部选拔任用中的民主问题研究，在对民主推荐制度、民主考察制度、民主选举制度、民主决策制度等制度设计考察梳理的基础上，提出了改进措施。赵立波设计问卷对选人用人中存在的任人唯亲、论资排辈、考察失实等问题进行调查，对影响干部职务升迁的主要因素进行分析，并提出了对策建议。吴海红对“带病提拔”问题的概念、类型等进行了分析，并将减少交易机会、增加交易成本作为遏制“带病提拔”的根本措施提出来。

六是选拔任用程序实证研究视角。这主要是基于干部选拔任用工作的实践，选取《干部任用条例》中规定的必经程序进行研究梳理。比如，易振海、徐红斌对民主推荐制度进行了深入研究，其中徐红斌采用文献资料分析法，对民主推荐制度的形成与发展进行了梳理；易振海侧重对民主推荐制度的困境、制度定位和功能等进行分析[9]。贾科研究了领导干部考察失真问题，对干部考察失真的主要表现、危害及原因进行了探讨，提出了完善工作程序和运行机制，实行干部考察活动记实制度等对策措施。

七是贤能政治研究视角。近几年，西方学者对中国“贤能政治”模式予以了更多的关注，产生了一批有影响力的专著。比如，加拿大学者贝淡宁的《贤能政治：为什么尚贤制比选举民主制更适合中国》，是一部系统阐释中国尚贤制的专著，认为“政治尚贤制比西方的民主制更适合像中国这样的大国，它能够有效规避选举民主制的主要缺陷”[10](p154)，并且预测中国模式的贤能政治或许能够成为21世纪备受全球瞩目的政治发展模式。他把“政治领袖有超过平均水平的才能和品德”和“设计用来选拔这种领袖的机制”，作为贤能政治的两个关键因素[11]。美国学者尼古拉斯·伯格鲁恩、内森·加德尔斯合著的《智慧治理：21世纪东西方之间的中庸之道》中写道：“中国政体与选举式民主制的差异在于选贤任能。择优录用的原则是中国历代治理的核心特点。”“智慧治理要求……组建超越特殊利益集团的贤能、独立的行政机关，来从制度上保证实现长远利益和公共利益。”[12](p49-100)客观来看，国外学者比较侧重于比较中国“选贤任能”政治模式与西方政治制度之间的差异，从中寻找可供借鉴的治理良方，为研究人员提供了特别的观察视角，具有一定借鉴意义。我国学者唐皇凤、赵吉、张文波、刘京希等对贤能政治也有诸多论述。此外，胡鞍钢等认为，选贤任能是执政党肌体永葆活力的关键要素。张维为将“选贤任能”作为文明型国家构建的重要制度之一[13](p66)，认为“中国选贤任能的制度挑战了‘民主或专制’这种陈旧的二分法”。

总体而言，国内学者能够把握住中国特色社会主义政治的历史发展和制度特色，选取合适的问题突破口，对干部选拔任用制度的研究在多样性、实践性等方面成效明显，尤其关于历史发展、现实问题、制度功能、制度特点等方面的探讨分析相对丰富。国内现有的研究分析大致有两种倾向，一种倾向宏观分析，侧重从政治理论层面进行分析或是侧重探讨干部选拔任用制度改革以及选人用人思想发展；另一种倾向微观分析，侧重于操作层面的具体问题，能够把学理与实践结合起来做得比较扎实的研究还是略显稀缺。国外学者的长处在于善于把中国共产党干部选拔任用置于中国经济社会发展的历史传统和文化背景之中，考察其特点和作用，并且能够以国际化的视野，比较这一制度形式与西方选举制度等不同政治文明之间的差异，从中寻找可资借鉴的制度良方；不足之处在于，西方学者是站在门外看中国，既有旁观者清的视角优势，也有“云深不知处”的认知障碍，很难真正理解中国特色社会主义制度的合理性。但不可否认，国外学者提供了一种新的观察视角，具有很好的借鉴意义。需要注意的是，截至目前国内外还没有一部专著对中国党政领导干部选拔任用的程序正义问题作出全面、系统、深入的分析，也没有一部专著运用社会正义理论，把中国共产党选贤任能制度的正义性辨明析透，需要研究者进一步切换视角、深化研究。

二、当前研究的现实意义与理论价值

当前研究选贤任能制度的价值和意义，主要体现在现实意义和理论价值两个方面。

从现实意义层面看，主要包括三个方面：

首先，健全党管干部、选贤任能制度是实现社会公平正义的重要内容。中国共产党自成立以来，就高度重视干部的培养选拔，在革命、建设、改革各历史时期，逐步发展形成了一系列适应党的中心任务需要的干部选拔任用制度，并将一大批德才兼备、群众公认的干部统筹调动和有效配置到党和国家治理体系之中，保证了社会主义事业的发展和推进。有学者指出，中国共产党的选贤任能模式实现了一种制度创新和超越，是政治领域的比较优势[14]。但也要清醒地看到，选人用人方面的突出问题或潜在问题依然存在。比如，在选拔范围和条件上，往往一味强调“工作需要”和“组织意图”而忽视起点公平；在民主推荐和考察方式上，由于视野不宽、方法简单、标准难以把握，导致民意失真，用人失误失察，甚至“带病提拔”；在讨论决定环节，充分酝酿讨论不够，民主集中制原则被漠视和扭曲，存在“在少数人中选人、少数人选人”等问题。还有的变换手法搞个人说了算，有的必经程序流于形式，更有甚者，跑官要官、买官卖官，导致选人用人的不正之风，破坏了党内政治生态。能否公平公正地选拔出党和人民需要的干部，不仅关系党的事业发展和党的干部选拔制度的效用权威，更对党风政风、治国理政成效产生重要影响。所以，必须从追求社会公平正义的高度，充分认识健全党管干部、选贤任能制度的重大意义、战略意义。

其次，健全党管干部、选贤任能制度是全面深化改革的题中之意。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制”。从广义上讲，“干部人事制度改革是党的建设制度改革和政治体制改革的重要内容，需要把它放到坚持和发展中国特色社会主义制度这个大局下去认识、去审视，放到全面深化改革的整体布局中去谋划、去推进”[15]。随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，需要大量忠诚、干净、担当的高素质专业化的好干部，同时坚持和完善中国特色社会主义制度离不开干部人事制度改革的制度供给，这些内在需求都将倒逼改革向“深水区”挺进。深化干部人事制度改革是全面深化改革这一伟大事业的重要组成部分，在坚持党管干部原则下，干部人事制度改革总的方向、目标和思路已经明确，其核心就是要健全党管干部、选贤任能制度，及时发现、合理使用好干部。健全党管干部、选贤任能制度既是全面深化改革必须突破的重点问题，是我国政治体制改革的一个基本方面，也关乎中国特色社会主义事业发展的全局和前途，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的干部队伍保证。

再次，健全党管干部、选贤任能制度是全面依法治国和全面从严治党的必然要求。全面依法治国唤起的制度力量，必将有力提升国家治理体系和治理能力现代化；全面从严治党的重要途径是依规治党，通过健全完善的制度体系提升管党治党水平，制度化是全面依法治国和全面从严治党的共同要求。邓小平同志曾经说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[16](p333)从“人治”到“法治”，是政治文明进步的重要标志。依法治国，依规治党，归结到一点就是要依法依规选“官”治“官”。“四个全面”战略布局的实施，离不开一支坚强有力的执政骨干队伍，选贤任能制度恰恰是为了解决执政骨干的选拔任用问题。法治的根本精神在于公平和正义，在具体实践中则更多地体现在程序正义上，严格按照法规、条例、制度等选人用人，是法治精神在干部选拔任用环节的具体体现。同时，依规治党是管党治党的重要原则，依规治党也是法治理念、程序精神在党内政治生活中的体现。“国要有国法，党要有党规党法”。党规与国法都是国家治理体系的重要组成部分。当前，摆在执政党面前的一项重大历史任务，是要坚持、发展和完善中国特色的社会主义制度，为党和国家事业的发展提供保障。因此，加强党管干部、选贤任能制度等党内法规制度体系建设，使管党治党有章可循、有法可依，既是全面依法治国和全面从严治党的内在要求，也是现代化政党发展成熟的标志之一。

从理论意义层面看，也主要包括三个方面：

首先，作为中国特色社会主义的重要组成部分，选贤任能制度是重要的政治制度安排，中国特色的“选贤任能”政治模式是中国道路的特色篇章，描绘好自身的制度优势，也是当代政治学研究者的历史责任。

当今世界，中国的“选贤任能”政治模式逐步得到世界的关注、认可和接纳，西方政治学界也在思考是依靠西方民主选举的方式推选政治领导人更理想，还是像中国一样注重“选贤任能”更务实。尤其在西方民主政体缺陷日益暴露的情形下，区别于西方依靠金钱竞选和党派分肥构建的执政团队，中国的“选贤任能”政治模式无疑为世界的公平公正治理提供了“东方智慧”。从文化根源看，“尚贤”不是中国共产党人的发明创造，而是中国共产党在坚持马克思主义政党本质属性基础上，继承和发扬中华文明举贤荐能的文化基因以及公道平直的政治理念，在发展中国特色社会主义道路上的历史选择。从制度特色看，中国共产党的“选贤任能”实践，既克服了西方国家精英政治日益权贵化、资本化的倾向，又摒弃了苏共传统委任制方式封闭僵化、官僚等级的体制惰性，创新了独具特色的干部任用制度形式[17]。从政治功能看，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤的新时代组织路线，不但为选拔使用什么样的干部提供了判断标准和依据，更重要的是对于中国共产党塑造政党权威性、促进组织适应性、巩固政权合法性等方面发挥了不可替代的重要作用。

一个国家选择什么样的政治制度，与这个国家经历了什么样的历史、传承什么样的文化以及现在处于什么样的发展水平相关联，任何制度的选择包括政治制度、经济制度、社会制度，都蕴涵着特定国家的历史文化传统和现代社会的价值导向。对于一个国家和政党来说，如果不坚持自己的价值体系和制度传承，那么也就失去了自主性和独立性。“国家自主性是一个长期制度积累、价值观念内化的过程”[18]，是深入国家治理内核的精神图腾。总体而言，中国特色选贤任能制度与中国传统的官僚制、西方文官制以及其他社会主义政党的干部委任制等都有着明显的区别，是历史与文化、使命与现实、继承与发展综合性的产物和历史性的选择，也彰显了中国特色社会主义制度的优越属性。党的十九届四中全会明确将“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之”作为国家制度和国家治理体系的显著优势之一。所以，执政党必须有足够的自信和底气，坚持和发展好选贤任能的思想与制度，不断完善中国特色党管干部、选贤任能制度体系。

其次，从国家治理和社会正义层面重新观察和审视中国选贤任能制度，具有一定的开创意义。

社会制度的公正性、合理性是正义理论的中心论题，即如何通过有效的制度安排对有限的社会资源和发展机会进行公平合理的配置，才能确保社会成员能够分享平等的基本权利、承担共同的社会责任，这是维系社会有序运转的核心。公平正义的社会制度安排，既是国家治理体系的核心构成要素，也为政权的正当性、合法性提供了依据。“人类生存和社会生活的普遍公正，其首要的条件是制度公正。”[19](p19)“制度只能以公平正义作为基本价值取向，才具有效力和生命力。”[20]

习近平总书记指出：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。”把制度作为聚焦点和着力点，这就为我们促进社会公平正义明确了根本方向。制度正义是最根本的社会正义，是人类政治价值体系的核心构成要素。程序是制度的核心，程序形式是制度化的重要基石之一，程序正义是为了确保制度实质正义的实现。正义的制度程序对社会基础结构起到改良和引导作用，也为社会正义的最终实现提供制度支撑。在党的干部选拔任用领域，现有的制度是否符合正义理念，在具体执行过程中是否符合程序正义、契合实质正义；现有的干部选拔任用制度程序具备哪些正义元素，这些正义元素是来源于中国的传统文化，还是引进于苏联体制，抑或借鉴于西方经验；当前干部选拔任用工作，一些偏离公平正义的制约因素是什么，如何运用有效的制度和程序，解决或防范这些偏离公平正义轨道的非正义行为和潜在危险等等，这些都需要当代的政治学者予以关注和厘清。尤其是要注重从国家治理的角度观察和审视选贤任能制度，既要避免过于宏观地游离于中国特殊性的泛泛而谈，只见森林不见树木，又要避免过于微观地拘泥于干部选拔任用的具体细节，只见树木不见森林，而要置于中西方国家治理差异的大分流之中，延展探讨中国共产党选贤任能制度的独特优势和深层原因。

再次，新的历史时期，发掘和论证选贤任能制度在内的中国政治的正义性，对于构建对外传播的中国特色话语体系具有重要意义。

国际知名学者帕斯夸里·帕斯奎诺在谈到中国政治制度时指出，“从西方政治类型学理论的角度来分析21世纪的中国，无疑像一个谜团。最简单的方式就是依旧采用传统答案：中国难于理解，因为她的政治制度是全然不同于西方文化和西方文明的结果。但是，这一答案又太简单化和难于令人满意”[21]。在帕氏看来，缺乏对中国政治话语体系的清晰了解往往导致怀疑和偏见的产生。他直言不讳地提出：“中国更加需要将中国道路说清楚，需要用西方民众能够理解和乐于接受的话语体系解释中国道路和中国梦。”“中国在为外界不理解自己的政治制度而苦恼的同时，是不是应该反思，是否已经向外界进行了清楚、准确、全面并且能够为外部世界所理解的自我表达呢？”面对“帕氏之问”，显然中国的政治学研究者还有很长一段路要走，完全应该激发起一批又一批研究者的热情，对外宣传和阐释中国道路、中国制度、中国政治的独有魅力和鲜明特色。中华民族的伟大复兴不仅仅单纯是经济的复兴，更应当包括文化的复兴、政治道路的复兴、话语权的复兴。经济基础决定上层建筑，上层建筑作用于经济基础，要更深入地看到中国政治制度安排为中国的经济发展提供的保障和支撑作用。然而在西方政治文明的话语体系霸权下，对中国政治文明的叙述又偏偏少了一点“客观”和“理性”，相当一部分人对中国特色政治制度的优越性视而不见，或者怯于辩驳，沉默以对。中国学者在回答“帕氏之问”之前，首先应该解决好“四个自信”问题，才能敢于和善于为中国特色社会主义的道路、理论、制度、文化发声。“中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”绝不是空谈，恰恰是当前重塑中国话语体系领导权进程中必须逾越的心理障碍。只有奠定了“四个自信”的坚实基础，中国政治文明的话语权复兴才有希望达成。

从某种程度上说，不少西方政客对中国选贤任能的政治制度选择和实践既缺乏深入的了解，也缺乏基本的理性，习惯以西方特有的价值观对中国的政治制度评头论足，常以意识形态的眼观狭隘地将其定性为集权的、落后的政治制度安排，以区别于民主的、现代的政治制度，使我国的政治发展在国际话语体系中长期处于不利地位。王绍光在《国家治理》一书中提醒我们：“尤其政治问题，在这个领域里流行的概念、分析框架、理论体系都是意识形态的产物，一不小心就会陷入其中隐性预设的结论。”[22](p109)即便有些比较进步的西方政治学者已经看到了中国“选贤任能”模式的特色优势，但囿于文化差异和制度隔阂，在理论分析视角上也无法摆脱西方政治价值体系的窠臼束缚，看不清中国特色社会主义制度的本质属性。当代中国正在进行着人类历史上最为持续坚定的改革探索，丰富的实践无疑为理论研究提供了鲜活的素材。这是一个呼唤独特理论而且一定能够产生独特理论的时代，也是一个需要深邃思想而且一定能够产生深邃思想的时代。当代中国的政治学者站在了时代的风口，在推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，中国学者有责任有使命以更宏大的视野来研究中国政治制度的优势，以中国特色的政治话语体系来阐释中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的合理性、正义性。

三、选贤任能制度与国家治理现代化的内在联系

选贤任能制度与国家治理现代化之间存在的内在联系，主要可以从内涵一致性、价值认同性、功能互通性三个方面来理解。

首先，选贤任能制度与国家治理现代化之间存在内涵一致性。国家治理现代化是一个由传统国家治理体系向现代国家治理体系转型的过程。有学者认为，有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。这构成了国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理工具[23](p3)。选贤任能制度就是要解决治理主体，即由谁来治理的基本问题；同时，选贤任能制度又构成了国家治理体系的重要方面，规定了科学有效选拔任用治理主体的规范、制度和流程。只有解决了治理主体、治理机制问题，国家的善治才有可能，因为纵使有最完备的国家治理体系，如果官员治理能力低下，难以堪当治理责任，社会的善治也难以实现。

回到中国之治的根本问题上来，到底是什么核心因素支撑当代中国的发展取得了巨大成功？透析错综复杂交织作用的多重因素，最为核心的有两点：一是“制度”的因素，二是“人”的因素。以“制度”为线索而言，制度是实现特定目标功能的社会组织乃至整个社会的一系列规范体系，是特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、规章等的总和，它规范人们的行为，塑造共同的价值，达成一致的目标。不同的国家因为历史条件下的政治、经济、文化等方面的差异性，会构建不同的国家制度维系社会运行。当代中国独有特色的经济制度、政治制度等，是构成中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，也是解读中国模式、中国道路的重要“密码”。其中，中国特色的干部选拔任用制度，即选贤任能制度是中国政治制度的重要组成部分，“干部制度竞争力是国家政治制度竞争力的核心要素”，它不但决定了选什么样的人、怎样选人等重大问题，更决定了当代中国从中央到地方以及国企事业单位等系统，将由一批什么样的人来领导前行。其中“党管干部”体制的形成，既保证了政党的权威性和控制力，也对维护和构建统一性的现代国家具有重大意义。以“人”为线索而言，马克思认为，人的本质是一切社会关系的总和，人的外部联系表现为人与自然、人与社会、人与自身之间的关系，这种关系就是人改造自然、改造社会、改造人自身，是通过发挥人的主观能动性和创造性实现的。简而言之，人是自然和社会的改造者，世界全部的创造通过人来完成。只有激发了人的活力和创造力，才能取得科技的进步、经济的发展、社会的繁荣。新中国成立70余年、中国改革开放40余年取得的巨大成就，同样离不开“人”的因素，离不开全体中国人民的奋斗和创造。在人的因素中不可忽略的一点就是“干部”，毛泽东指出“政治路线确定以后，干部就是决定因素”，中国特色社会主义事业取得的伟大成就，得益于一批又一批德才兼备的干部骨干带领人民群众实干兴邦。干部因素是“人”的因素中不可或缺的领导因素，干部在中国共产党治国理政体系中发挥着关键作用。正如中共十九大报告所言，“党的干部是党和国家事业的中坚力量”。执政党的政策主张、治理思想必须依靠德才兼备的干部队伍去贯彻和实施。中国古代先贤的一条治理经验也表明，什么历史时期比较注重选贤任能、举贤纳士、秉公拔擢，什么历史时期往往就比较政治清明、经济繁荣、文化昌盛。如果把“制度”因素和“人”的因素汇集到一点，就是中国特色的选贤任能制度，这是关键中的关键。可以说，中国特色的选贤任能制度保证了能够选拔出一批又一批德才兼备、事业需要的干部骨干，为中国特色社会主义事业发展提供了坚强的政治保证。

其次，选贤任能制度与国家治理现代化之间存在价值认同性。这种认同性主要体现在选贤任能制度与国家治理现代化都以公平正义为价值导向。处于经济社会和制度文化全面转型、系统调整、深入变革时期的当代中国，对公平正义的呼声逐步成为时代强音。如果说20世纪七八十年代，邓小平在中国启动了一场经济变革，那么在经济发展积累一定基础、国家发展到一定程度后的新时代中国，正在启动一场深刻的社会变革，以深化改革、兴利除弊、破解症结、增强后劲。中国社会的时代主题正逐步由倡导“效率优先”向“公平正义”转轨转换。“理国要道，在于公平正直”。社会公平正义逐渐成为中国共产党治国理政的核心价值。早在党的十七大时，“公平正义”就作为一个统一的名词被第一次写入党的全国代表大会报告中，明确把实现社会公平正义作为党执政兴国的重要目标。党的十八大报告明确把公平正义作为中国特色社会主义的内在要求。党的十九大报告再次强调要“促进社会公平正义”。这表明，中国共产党已在执政清单中引入公平正义的目标选项，并一以贯之地推进实施。可以说，促进社会公平正义已经作为执政党的一项执政使命和现实考题摆在面前，这道题答得怎么样，考验着党的执政能力和水平。

社会的公平正义是建立在制度建设和程序法规基础之上的。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[24](p3)制度是维护和实现社会公平正义的根本保证。制度作为社会规范，是用以规定和调整人们行为的准则，带有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征。从宽泛的意义上讲，制度“表现为具有管束、支配、调节作用的行为规则和程序”，“只有社会基本制度是正义的，社会公正才可能实现”[25]。制度与社会公平正义之间存在内在联系，相互支撑。一方面，只有制度坚持了公平正义的内核，才能得到社会大众的体认和遵守，才能为规范和调整人与人、人与社会的内在联系提供指引，从而构筑起社会秩序稳定的基石。另一方面，保障公平正义是制度最重要的功能。明文的制度约束对实现社会的公平正义具有促进和保障作用。制度本身具有的激励、约束、协调等功能，通过规范人类社会中的权利义务分配及相互关系，为人类公共生活提供行为准则和社会遵循。有学者提出，一个“好”的制度，不仅是以善的价值精神为灵魂的社会基本结构及其基本制度体制安排，而且还是治理现实生活世界的有效工具[26]。从政治哲学层面看，制度正义是社会正义的重要内容，是政治文明的重要组成部分，也是政治发展的必然要求。正义等伦理精神不但是程序发展、制度形成的基础，还是进行制度批判，促进制度变革的标准。一言蔽之，制度的生命力系于公平正义，制度的最大效用在于保障公平正义。

中国特色社会主义制度是一整套相互衔接、相互联系的制度体系，而党的选贤任能制度是中国特色社会主义制度的有机组成部分，它是选拔、录用、任免干部的原则、方式方法及程序等一系列制度的总称。从中国共产党百年的发展历程来看，不论中国共产党处在领导革命、建设和改革的哪个历史时期，不论所处的历史方位、环境、任务发生什么样的变化，不论在具体表述上有何差别，其核心都是坚持和发展“德才兼备、以德为先”的干部标准和“任人唯贤”的干部路线，与“任人唯亲”、唯成分论、重门第背景、金钱政治绑架等错误腐朽的选人用人路线相比，中共的选贤任能制度具有天然的正义属性，并在实践中不断得到丰富和发展。从六届六中全会毛泽东首次阐述“任人唯贤”的干部路线和“才德兼备”的干部标准[27](p526-527)，到新中国成立后“又红又专”要求的提出，从十一届三中全会后邓小平同志提出干部队伍“四化”方针，到新时代习近平同志鲜明树立“二十字”好干部标准，中国共产党选贤任能的制度化、规范化、科学化水平进一步提升，其核心都是在党管干部的原则下，坚持公平正义的价值导向，将德才兼备、贤能并举的好干部选拔和使用起来，担负领导国家治理的重要责任。

再次，选贤任能制度与国家治理现代化之间存在功能互通性。国家治理体系的完善程度及治理能力的强弱，是一个国家综合国力和竞争力的重要标志。一个国家的现代化程度越高，对制度化程度的要求也就越高。“推进国家治理现代化的基础和前提是中国制度的创立与完善，推进国家治理现代化的实质和指向是进一步推进中国制度的现代化。”[28]这就要求既应改革不适宜的制度体系，又须构建新的制度规则，使各方面的制度更加科学和完善，努力实现国家治理体系的制度化、规范化。一个执政党能否长期执政，最终主要取决于能否建立起一套正义的制度体系以实现国家的有效治理。选贤任能制度是国家治理体系建设的重要内容，在治理体系中处于核心地位，其作用具有根本性、全局性、长远性，某种程度上既有力保证了国家治理体系的完善，也有力促进了国家治理能力的提高。因为无论制度如何健全如何正义，总需要通过具体的人来执行，如果没有有效的治理能力，再好的制度和制度体系也难以发挥作用。作为执政骨干的干部队伍是治理能力建设的主体，遵守正当程序选贤任能，让担当作为的好干部有为有位，也是提升国家治理能力的必然要求。也就是说，健全完善科学管用的选贤任能制度，实现选人用人公平正义，事关国家治理体系和治理能力建设的两个方面。干部选拔任用制度的健全完善，不仅助力于社会主义制度体系的完善，也激励着作为执政骨干的领导干部执政能力水平的提高，这对国家治理体系和治理能力建设具有双向促进、同步推动作用。因此，干部人事制度改革作为党和国家领导制度改革的重要内容，一直是执政党关心重视的核心议题，健全完善中国特色干部选拔任用制度体系与推进国家治理体系和治理能力现代化在功能上具有相通性、一致性。

四、程序正义——观察选贤任能制度的新视角

将选贤任能制度置于推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景之下，是否存在新的理论视角可资借鉴？选贤任能制度本质上是中国特色社会主义制度的重要组成部分，就其本体而言，选拔任用程序构成了制度的核心，借鉴程序正义理论的观念、方法、原则对其进行机理剖析具有天然的条件和优势。

程序正义作为一种法治观念，起源于13世纪英国的自然法思想。1215年英国《自由大宪章》开启了英国法律程序正义的先河。程序正义成为古典正义理论对“实质正义”“实体正义”探讨之外的正义类型，“通过一定过程实现了什么样的结果才合乎于正义”[29](p1)，进入正义理论的论题。英国学者戴维·米勒把程序正义的基本属性概括为“平等、准确、公开、尊严”四个方面，也就是程序安排的四个评价尺度，并认为“一种公平的程序要求对正在分配的物品具有自明的要求的每个人都应得到平等的对待”[30](p145-148)。美国学者迈克尔·D.贝勒斯认为，程序正义应遵循“和平原则、自愿原则、参与原则、公平原则、可理解原则、及时原则、止争原则”[31](p34-37)，他直白而明确地提出遵守程序正义的理由，那就是程序中的公平对待、尊重人的尊严、平等参与、被当事人知晓、及时处理等利益或价值[32](p308)。美国学者罗伯特·S.萨默斯概括了程序正义的十个方面的特征，其中把“程序合法、程序公正、程序法治、程序理性”[33]等作为重要特征。戈尔丁、马修、富勒等也从法律程序正当性的角度，不断丰富完善程序正义的价值标准。马克思将程序视为“法律的内部生命的表现”“法律的生命形式”[34](p178)，看到了程序的重要价值。

以程序正义理论为视角研究中国特色选贤任能制度具有以下几种天然优势：一是程序正义的独立价值具有普遍适用性。比如，程序正义理论所倡导的“中立原则和程序对等原则具有一种独立于程序结果的内在价值：使各方参与者受到并确信他们受到了公正的待遇”[35](p154-155)，程序正义体现的主要特征包括“限制恣意，约束权力”“保障信息的接纳和最好判断的作出”“羁束效应”“确保人们的有效服从和程序运行结果的实现”[36]等等，都体现了公平正义的价值内核，对于规范干部选拔任用行为、提高干部选拔任用制度的合法性等具有重要借鉴意义。二是程序正义的理念不但被法律法学界广泛接受，而且与中国共产党全面从严治党的理念相吻合。法治思维本质上是一种规则思维、程序思维，它以严守规则为基本原则，要求“凡事必须在既定的程序及法定权限内运行”。中国共产党在干部选拔任用上一直有讲程序、尊重程序的传统，而且党政领导干部选拔任用必经程序不断发展完善，就是为了强化干部选拔任用的程序刚性和制度约束，“自觉按原则、按规矩办事”，以此制约“权力的任性”。对干部选拔任用的程序正义问题进行研究，有利于弄清制度设计背后的价值理念和运行机制，为必经程序的发展完善提供合理建议和改革路径。三是程序正义理念是正义论的重要构成部分，在公平正义成为中国共产党治国理念的背景下，让程序正义在干部选拔任用中得到尊重和体现，既是中国政治文明巨大进步的鲜明标志，也是中国特色社会主义制度体系逐步完善的重要内容。“法的正义是实体正义与程序正义的统一”，程序正义具有独立于实体正义的价值，但又不能把程序正义绝对化，在研究探讨中国共产党选贤任能制度方面，既要坚持公平正义的价值导向，也要把握好程序与正义、形式与实质、过程与结果之间的关系，以实质正义的实现为最终目标。

程序正义理论无疑为解析中国特色选贤任能制度提供了一个较好的理论分析工具和观察视角。分配的程序正义是一种过程正义、形式正义和普遍正义。通过什么样的程序、形式和规则，对特定的分配物（利益、责任、职务等）进行分配，是程序正义关注的重点问题。程序正义也是规则的正义，正义的规则是保障程序正义实现的内在要求。对于干部选拔任用而言，可以理解为有限的职位资源与较大基数的干部资源之间的配置，职位的有限性与干部的多数性，决定了干部的选拔任用必须经过一定的程序规范进行严格的筛选，在干部队伍中挑选出合适的人选担任一定的职务。选贤任能制度就是通过正义合理的程序将德才兼备、贤能并重的好干部挑选出来、使用起来的选人用人制度。程序正义对政治资源如何公平有序分配起到重要作用，可以解决把权力在特定群体中更好地分配的问题。程序正义在保障分配正义实现的过程中，有一个基本前提，即分配物是稀缺的，而需求的人群是大量的，稀缺的分配物无法保证人人或者说每个有需求的人都能得到或者平均得到分配物，而只能部分满足或者优先安排部分群体。那么应该优先选用什么样的干部？什么样的干部应该获得更多的权力，分配更多的责任？这是实现程序正义需要明确的首要问题。

标准先于程序。这有点类似罗尔斯对完善的程序正义提出的第一个特征，即“对什么是公平的分配有一个独立的标准”[24](p66)，并且这个标准先于程序确立，与程序相脱离。在探讨干部选拔任用程序之前，不可避免地要明确干部选拔任用的标准。中国共产党历史性地选择了“任人唯贤”的干部路线和“德才兼备”的干部标准，为开启中国特色的“选贤任能”政治模式奠定了指导原则和思想基础。所有发展形成的干部选拔任用程序，包括干部考察制度、民主推荐制度等，都服从和服务于这一干部路线和标准。“选贤任能”是中国党政领导干部选拔任用的价值基石，从根本上保证了任何偏离这一核心价值的制度和程序在实践中能够得以纠正和完善。所以，选贤任能是“体”，选拔任用程序是“用”。“体”在先、“用”在后，“用”为“体”服务，“体”为“用”支撑。选贤任能体现实质正义，干部选拔任用程序体现程序正义。当“用”无法满足“体”之需求时，或发生“体”“用”冲突时，必须对程序进行修正完善，甚至催生新的制度。经过实践发展，干部选拔任用的必经程序越来越丰富完善，证实了干部选拔任用的刚性制约越来越强，每个必经程序的确立都是为了制约“权力的任性”。比如，民主推荐程序是中国共产党对“委任制”干部选拔方式的创新发展和重大贡献，既是落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权的重要制度保障，也是克服在少数人中选人、靠少数人选人的局限，实现拓宽选人用人视野的有效举措。比如，干部考察程序既为干部群众有效参与干部选拔提供了制度通道，通过必经程序将权力配置向非决策层的普通群众倾斜，把群众的评价和认可作为干部选拔的重要因素，进一步提高干部选拔任用的合法性和认可度。同时，也对越来越被强化的“党委决定”权形成有效制衡，从而使“高层”与“基层”、“民主”与“集中”两种权力在配置上达致相对均衡。比如，党委（党组）讨论决定是干部任免合法化的必经程序，是党委集体领导体制的权力运行机制，是“民主”与“权威”两种价值的融合，也是防止重大决策“个人说了算”的有效制度。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量”[37]。从这个意义上来说，程序正义在干部选拔任用中的尊重和执行，是中国政治文明的巨大进步，对于促进中国特色社会主义制度体系建设具有重要意义。干部选拔任用的必经程序到底具有什么样的功能作用，为什么要确定这样的必经程序，程序运行过程中为什么会出现背离实质正义的现象，应该如何调试和修正程序对背离现象做出纠正，以更好地实现程序正义与实质正义相统一等一系列重要论题都是研究的重点和方向。

程序是制度的核心，程序的价值在于它的客观性、稳定性、适用性，可以有效制约权力行使的恣意行为。在健全党管干部、选贤任能制度方面，工作的着力点在于通过强化程序设计、制度执行来保障选人用人正义性的实现，选贤任能必须依照明确的权限和程序来进行，倡导科学规范的干部选拔任用工作规则和程序，这就要求执政党更加注重制度建设的协调性、联动性、系统性，使各项制度设计、程序衔接更好地体现社会公平正义的价值导向。