房产档案中非永久保管类档案销毁工作存在问题及对策

肖 哲

一直以来，非永久保管类房产档案的销毁都是房产档案工作中的难点。几乎所有房产档案部门的馆藏中都存放有大量的早已超过保管期限且达到销毁条件的非永久保管类档案，主要包括抵押档案、预告登记档案等类别，虽然从档案工作者的内心来看，他们赞同销毁这些档案，但真正开展销毁工作时却又不愿提及、避而远之。2019年实施的《不动产登记暂行条例实施细则》（修订版）以及新《档案法》为房产档案部门开展档案销毁工作提供了法律依据和保障，我们应该以此为契机，积极开展房产档案的鉴销工作，去粗取精，充分发挥房产档案在民生领域中的信息支撑作用，实现房产档案事业的科学、可持续发展。

一、非永久保管类房产档案不能及时销毁的原因

关于档案不能及时销毁的原因，我们从鲁迅在《谈所谓“大内档案”》一文中的描述中可以探究一二，文中写道：“中国的一切事万不可‘办’的；即如档案罢，任其自然，烂掉、霉掉、蛀掉、偷掉，甚而至于烧掉，倒是天下太平；倘一加人为，一‘办’，那就舆论沸腾，不可开交了。结果是办事的人成为众矢之的，谣言和谗谤，百口也分不清。他（时任北洋政府教育部社会教育司司长夏曾佑）是知道，所以他的主张是‘这个东西万万动不得’。”[1]这段话更多地是从管理者的主观角度来简述原因，而造成档案难以销毁的原因是多方面的。

1.受传统思想的束缚，档案销毁意识不足。早期档案工作中，馆藏量是一项重要量化指标，馆藏量越大，档案工作成绩越突出，档案馆的社会影响力也就越大。因此，档案馆在积极接收档案进馆的同时，对馆内档案“只进不出”，即使有些档案已过保管期限也不进行销毁处理，只要没销毁，其仍然是计算馆藏量的基数。此外，馆藏量还是档案机构向财政部门申请拨付档案专项经费的重要依据，销毁档案必然导致馆藏减少，对于经费一直紧张的档案馆来说，销毁工作必然不愿为之。在这种片面追求馆藏量的思想束缚下，档案销毁工作不受重视、档案工作人员的销毁意识很难有大的提升。

2.法律规范的缺失，致使房产档案销毁工作在有法可依层面难以准确把握和实施。法律规范的缺失主要表现在以下三个方面：（1）《档案法》《档案法实施办法》以及地方性档案法规中均未明确档案销毁的具体程序和操作办法。作为档案事业根本大法的《档案法》仅就档案销毁工作作出了原则性的规定：销毁档案的程序和办法由国家档案行政管理部门制定，禁止擅自销毁档案。但实际上，国家各级档案行政管理部门并未针对档案销毁事项出台具体的细则，由此导致档案机构因没有明确的操作办法而不敢擅自实施。（2）《档案法》从正面对擅自销毁档案的行为所应承担的法律责任作出了具体的规定，而对符合档案销毁条件而不销毁的不作为行为却没有作出惩罚性的规定[2]。这意味着，误销、错销档案需要承担法律责任，而不销毁则永远不会承担责任，因此档案工作人员为规避销毁档案所带来的法律风险，便以不作为的方式对应销毁档案继续保持原状管理。（3）受制于信息技术的局限性，电子档案的真实性和长期可读性难以得到有效保障，且法律法规也未对电子档案的凭证价值给予明确规定，致使纸质档案一直被人们视为具有法律凭证价值的唯一形式，即便是双套制管理模式下，也不敢对纸质档案进行销毁。

3.没有将档案鉴定纳入日常工作事项之中。由于房产档案机构对档案销毁工作不积极、不作为，即便开展了鉴定工作，也因鉴定后不能及时销毁档案而徒增工作负担，故而大部分房产档案机构也就懒得开展档案鉴定工作。对保管期限届满的房产档案不进行价值鉴定，自然也就无法甄别出哪些房产档案需要销毁，哪些房产档案需要继续留存，因没有明确的销毁对象而无法开展销毁工作。此外，档案价值鉴定是档案人员的基本功，更是一名优秀档案工作者的必备条件。鉴定水平的高低在很大程度上受档案工作者的档案意识、专业知识素养、对档案作用及价值的预判等多种因素的影响，既要考虑现实的需求，又要考虑长远的利用需求。而“档案部门的从业门槛普遍较低，各种不具备档案专业知识和技能的人员占据着各级档案机构的众多岗位”[3]，从而导致档案鉴定水平整体不高，鉴定工作难以有效开展，最终影响档案的销毁。

二、非永久保管类房产档案销毁的可行性分析

1.相关档案法律法规的出台为档案销毁工作提供了明确的法律依据。近两年,相继出台的一系列与档案销毁相关的法律法规为开展档案销毁工作提供了强有力的法律依据和保障，我们可以依法开展档案销毁工作。

（1）法律法规已明确了电子档案的法律效力，这为双套制档案管理模式下销毁纸质房产档案提供了有力的法律依据。2021年即将实施的《档案法》在第五章第三十七条规定：电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用，这是从法律层面首次对电子档案的效力问题进行了规定和确认。2019年4月实施的《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）在第十二条规定：符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。法律法规既然明确了电子档案的法律效力，那么房产档案机构就可以解除后顾之忧，对双套制管理模式下纸质载体的非永久保管类档案大胆地销毁。

（2）房产档案相关行政法规的实施为销毁纸质房产档案提供了直接的法律依据。第一，2012年住房和城乡建设部出台了《房地产登记技术规程》（以下简称《规程》），明确抵押权登记已注销满5年、预告登记已注销满2年、查封登记已解除满5年等纸质档案可列入销毁范围，并就销毁的办法作出了规定。2018年，国家机构改革成立不动产登记部门后，大部分房产档案部门已整体划转至不动产机构归属自然资源部门主管，仅有少部分房产档案部门没有划转。目前《规程》并未失效，没有划转的房产档案部门完全可以依据该《规程》开展到期档案的销毁工作，而且大部分档案依据该《规程》的规定在机构改革前就可以销毁，只因种种原因未及时销毁，因此从法律的适用和时效上看，《规程》完全可以成为房产档案销毁的直接法律依据。第二，2019年8月，自然资源部颁布了《不动产登记资料查询暂行办法》（以下简称《办法》），明确了不动产档案中非永久保管类纸质档案的销毁范围及销毁办法。《办法》规定：已有电子介质，注销完毕且自注销之日起满五年的抵押权登记、查封登记、预告登记、异议登记这些业务对应的纸质不动产登记原始资料可以销毁，销毁的场所应当由不动产登记机构指定。此外，《办法》还规定《不动产登记暂行条例》实施前已经形成的土地、房屋、森林、林木等登记资料属于不动产登记资料。依据新法优于旧法的适用原则，不动产登记资料是一个涵盖房产档案的更大范畴，房产档案作为不动产登记资料的组成部分，自然应该适用《办法》的规定。因此，《办法》为不动产资料中房产档案的销毁工作提供了最为直接的法律依据。

2.已经开展销毁工作的房产档案机构为其他未开展此项工作的房产档案机构提供了可供参考的实践经验。经了解，《规程》实施以来，已经有长沙、贵阳、成都和杭州等少部分地区的房产档案部门一直在开展房产档案的销毁工作，档案销毁的对象主要限于符合销毁条件的抵押权登记档案、预告登记档案以及档案查询申请表。其中，长沙市房产交易所在2013年6月就对抵押权登记已注销满5年、预告登记已注销满2年的房产档案进行了集中销毁，销毁数量达10200卷[4]。作为先行者，他们经过多年的摸索和实践，已经积累了丰富的销毁经验，这为其他地区的房产档案机构顺利开展档案销毁工作提供了重要的参考价值。

三、开展非永久保管类房产档案销毁的几点对策

1.完善并细化法律法规中关于档案销毁的具体规定。《档案法》对销毁档案仅作出了原则性的规定。而《规程》和《办法》虽然对房产档案销毁作出了一些规定，但是这些规定还不够具体明确，比如销毁工作的主体是谁、档案鉴定成员和监督人员的组成要求、房产档案主管部门和档案行政管理机构是否需要参与和指导等。销毁纸质档案是一件严肃而又不可逆的工作，必须严格依法进行，法律法规及技术规范对档案销毁程序和办法规定得明确具体，才具有实际可操作性，也才能保障销毁工作顺利开展。新修订《档案法》在2021年1月1日起实施，紧接着必将对《档案法实施办法》及其他相关法律法规进行修订，希望国家档案主管部门、不动产业务主管部门在法律法规修订过程中进一步完善并细化房产档案销毁的相关规定，及时出台相应的操作规程，用档案法治来保障房产档案销毁工作顺利进行。

2.遵循文件生命周期理论，增强档案销毁意识。指导“文件—档案”全过程管理的“文件生命周期理论”告诉我们，档案失去保存价值是一种客观规律。档案工作者应当认识并掌握档案价值的变化规律，对不同价值的档案实行区别管理，这样才有利于档案工作的顺利开展。因此，要遵循文件生命周期理论，增强房产档案销毁意识，彻底抛弃过去那种片面追求馆藏量的错误思想，在注重馆藏数量的同时，更应强调馆藏的质量，及时开展房产档案鉴定销毁工作，去粗取精，提升房产档案机构的管理效能和社会影响力。

3.制定档案销毁制度，加强档案销毁工作的领导。完善的制度是开展档案销毁工作的基础，可以有效避免档案销毁工作不作为的发生。在遵守法律法规及相关规范的前提下，房产档案机构应主动到已开展档案销毁工作的房产档案部门实地调研，学习他们的先进经验，再结合自身实际制定出切实可行的销毁制度。档案销毁工作还是缓解“胀库”和优化馆藏的重要措施。因此，房产档案机构及主管部门应充分认识到销毁档案的重大意义，成立档案销毁工作领导小组，将档案的鉴定销毁工作纳入制度化、规范化、常态化管理之中，并作为档案机构每年的工作考核指标之一，积极推进房产档案销毁工作有序、可持续开展。

4.将档案价值鉴定纳入日常工作范围，做好档案销毁前的鉴定工作。档案价值鉴定是一项重要的档案工作，更是开展档案销毁工作的前提和基础。接收房产档案进馆时就要对档案进行价值鉴定，确定各类非永久保存档案的具体保管期限，为保管期限届满后的销毁工作奠定基础。同时在保管期限届满后，应积极组织鉴定人员对档案价值进行再次鉴别，经鉴定，对那些还有保存价值的档案重新确定保管期限后继续保存，而那些确实已无保存价值的档案应登记造册，即编制档案销毁清册，然后报上级主管部门审核同意或经上级主管部门授权后，由档案部门实施档案销毁工作。

5.对馆藏非永久保管类房产档案全部实现数字化处理。《办法》规定，纸质档案销毁的前提是必须具备相应的电子介质档案，新出台的相关法律法规已经对电子档案的证据资格和法律效力给予了确认，因此在留存电子档案的前提下，完全可以放心销毁纸质档案。这就要求房产档案机构对馆藏非永久保管类房产档案全部进行数字化处理，为做好纸质档案销毁工作和后续的利用工作提供数字资源保障。

6.完善档案信息系统，使之具备对到期房产档案的自动识别和提醒功能。馆藏非永久保管类房产档案数量巨大，单靠人工识别档案是否已达到保管期限难免会出现遗漏，而且费时费力、效率低下。因此，应充分利用信息技术完善档案信息系统，在系统中增加档案鉴定销毁工作模块，对保管期限届满的档案能够自动识别、提醒以及数量统计，从而有助于工作人员随时掌握非永久保管类档案的保管期限情况，并及时根据系统的提醒作出相应工作安排，有计划地开展档案鉴定销毁工作，实现到期档案“应销尽销”不留“尾巴”。