城镇低效用地再开发的矛盾难点分析

于洋 贾广葆

（1.大连市自然资源事务服务中心，辽宁大连 116000；2.大连市房地产经济学学会，辽宁大连 116000）

原国土资源部2013年对城镇低效用地作了界定：“城镇低效用地是指城镇中布局散乱，利用粗放，用途不合理的存量建设用地。”其范围“包括低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地等五类”。我国经济转型，产业结构调整，大量闲置的工业用地及其他用地，土地利用效率低，盘活再发低效用地存量，势在必行。但在具体实施过程中，却存在一些难点矛盾。

一、土地规划编制缺乏一定的科学性与土地规划管理存在一定的松宽型矛盾

规划编制与规划管理是一对不容忽视的矛盾，前者是低效用地合理开发利用的基础，后者则是低效用地合作开发成功的保证。

从土地规划编制来说，产生低效用地不合理现象的一个重要原因在于土地规划编制的不科学。一方面，一些城镇的土地规划编制更多地倾向于本届政府的大型、重点项目，更多地把目光盯住短期项目，为实现短时间、短时段的发展目标而服务，从而不可避免地带有一定的人的主观性、局限性和随意性，在一定程度上忽视了土地规划编制的长期性、战略性和科学性。另一方面，由于旧城改造、老城区更新步伐的加快，尤其是近几年对历史建筑、城区老建筑的保护，一些城镇的早期土地规划编制，或过时或滞后或无用；一些城镇过于注重新城区开发，而忽略、漠视城镇低效存量土地的统筹开发利用，导致一些城镇一些有区位优势、人气优势、市政配套优势以及社会资源优势的旧城区低效存量土地长期得不到开发利用改造以致再发展。

从土地规划管理来说，存在一定的松宽滞后现象。一方面，随着经济发展，带动城市开发建设不断发展，城市中心区域再供土地日渐枯竭，城市建设不断向外延发展，这就对土地强力需求、对土地规划管理提出了新要求。而土地规划管理在一定程度上都存在问题，要么土地规划管理政策规定制定滞后，无规可管，要么土地规划管理光靠“红头文件”，无检查落实，致使一些城镇建设对土地，特别是对低效存量土地规划使用管理不严、约束力小。另一方面，由于传统的居住生活习惯和城市物件日趋上涨，在一定程度上淡化了低效用地开发改造的积极性，致使低效用地在土地规划管理过程中受到阻碍。

二、低效用地再开发的各种优势与低效产业、商业用地开发改造利用力度小的矛盾

1.城镇低效用地再开发利用的独特优势。

（1）低效存量用地本身所处区位自然条件优势

地块周边功能业态比较完善，市政基础设施配套齐全，住宅小区、商业服务业网点、文化卫生等配套。人流聚集，人气旺盛，周边环境条件成熟。同时，地块小至几百平方米，大至上万平方米，相对独立，易于因地制宜开发改造利用。（2）规划和用地条件的优势

一方面，原用地性质不变，土地协议出让，能够确保原土地使用人优先有偿取得土地使用权，激发了原土地使用权人的开发积极性；另一方面，用地面积不变，在符合城镇总体规划、地块所处区域规划的条件下，适当提高容积率，在保留原有部分建筑外观的前提下，进行改建、扩建或新建等。

（3）经济、社会、生态优势

经济优势主要体现在充分利用低效用地推进城镇产业改造和优化升级，培育国家重要的研发中心、软件中心、高新制造业、总部经济和新型产业，提高产业经济和税收；利用低效用地平台，扩大政府、社会资金投入，充分发挥各方资金的效率，增加更大的利益。

社会效益体现在低效用地的合理开发利用，有利于转变经济发展方式，实现内循环、新发展理念；有利于进一步提升土地利用效率，破解土地供量滞后；有利于城市更新、旧区改造，提高居民民生需求，促进社会和谐发展。

生态效益体现在低效用地的合理开发，有利于提高城市建设内涵和发展潜力，加强内外循环协同发展；有利于通过低效旧厂、旧区低效存量土地的改造，改善城市生态环境，促进城市保地绿化、生态文明的建设。

2.与低效用地再开发优势的矛盾

低效产业、商业用地再开发改造力度都比较小。

一是一些城镇的许多单位、企业，特别是央企、科研院所、党政服务机构等，大量闲置厂房、车间、办公用房，长期得不到合理利用，致使这部分用地开发力度不强。

二是划拨性质的低效土地的用地人无力再开发改造，历史形成的城镇划拨用地在低效存量土地中占比相当大，由于划拨土地使用性质有期限，一些单位往往把此类划拨土地视为“私有”财产，或自主经营或合作经营或租赁他人使用，宁可土地或低效利用或收取少量租金或空置弃用，也不愿进行有效合理的开发改造利用。

三是一些地方政府对城镇低效存量土地再开发利用积极性不高。低效存量用地进行开发建设盘活利用，一方面需要政府投入大量的财政资金和耗费人力；另一方面，对已确定为建设用地总规模的土地，但因种种原因无合法取得用地手续、形成历史遗留建设用地等，按国家规定再开发时，须先退回到原先地类，办理征用手续，且需占用新增建设用地指标，占用耕地的必须占补平衡等。显然，对低效存量土地再开发利用不如新增建设用地“招、拍、挂”时间短、利益大，导致一些地方政府对低效产业、低效商业用地开发改造力度不强。

三、追求短期效益最大化与寻求长期效益持续化的矛盾

短期效益与长期效益的矛盾，一直是低效存量用地的二次合理开发改造利用的难题。低效存量用地再开发片面最求短期经济效益最大化。

一是由于历史原因，许多城镇低效存量用地不仅布局散乱，功能定位错位；而且，改变土地使用用途，不符合规划用地性质，以致粗放利用，缺乏资金投入，追求短期经济效益。

二是低效土地使用者改变土地使用用途，自行商业经营或自办公司或出租他人，而且许多城镇出租房地产几经转手，出现“二房东”甚至“三、四房东”，将建筑物翻修改造，寻找适合市场需求的房产业态，再进行招租，以追求短期经济效益为主要目标，寻求出租房地产短期经济效益的最大化。

三是受短期经济效益驱使，一些城镇低效存量土地没有长期整体土地规划，一切围绕“杀鸡取卵”似的简单、单纯和随意的收租模式，缺乏政府产业引导的长期土地规划指导，无法改变土地低效使用的短期效益现状，给今后城市更新、旧区改造、低效存量土地长期规划设计增加了一定难度和实施成本。

四是一些地方政府为追求城市的快速发展，在招商引资过程中过于追求眼前短期利益，不重视低效存量土地长期持续化经济效益，热衷于大项目、大开发、大建设，在土地招商引资中，为吸引境外资金，完成外资引入任务，要求内资人民币兑换成外币投资，许多内资企业无奈只好“曲线”投资，这在一些城市开发区低效存量土地再开发中比较多见。

五是由于片面热衷于短期经济效益，忽视、淡化低效存量土地的长期经济效益持续发展，一些城镇往往避开“招拍挂”，以土地价格的优惠政策来获取低效存量土地的成交，或以产业基地、龙头企业、生态休闲养老等项目避开市场土地挂牌，或通过先用后批、先租后征、多征少用、圈地待用等手段，获取大量优质土地资源，在一定程度上促使一些单位大量获取超过自身需求的土地量，导致优质土地被闲置、撂荒，低效存量土地长期效益持续化目标难以实现。

四、开发利用资金严重短缺与低效存量用地产权征收需要大量资金的矛盾

资金短缺与产权征收是低效用地再开发利用的系统性矛盾，前者是低效用地再开发的重要保障，后者是低效用地成功再开发的重要条件。

一是老城区由于人员大量集中，市政配套、历史遗留问题众多。房屋建筑时间各异，产权问题复杂，开发改造利用成本高昂，致使低效用地开发改造资金庞大，往往是新城区开发成本的几倍甚至更高。

二是由于老城区拆迁改造城市更新中碰到各种问题，不同利益、收益预期、遗留问题、要求各异等交织叠加，缠绕难解，致使老城区低效用地开发改造周期拉长，少则2~3年，多则长达5年以上，有的甚至十几年。

三是低效存量建设用地再开发与新增建设用地相比，过程漫长、流程复杂，需要重新进行规划确定、用途转换，所需资金庞大。按照规定，低效用地再开发流程步骤一般经过五个阶段：规划选址：规划确定土地用途；项目选址：项目立项、“四至”及实测确界、数量规模；产权核实：土地产权确权；土地产权征收、拆迁补偿、收回产权；改造更新：全程重建、部分扩建、项目落成等。

与资金短缺相对应的是顺利完成低效存量用地产权征收更是问题多多、矛盾重重。

一是多样化的用地主体和复杂的土地产权。由于低效存量用地分散在不同的土地使用权人手中，低效用地再开发所涉及的用地主体较多，要面对的土地权利关系比较复杂，包括通过合法途径取得土地的土地使用权人，历史上通过关系私下取得土地和土地使用权人，计划经济时期土地管理机构缺失，单位或个人随意占用多年而没有任何用地手续的土地使用权人，土地使用权二次、三次甚至多次“转让”的土地使用权人。

二是难以市场销售或可市场销售但还要交纳相当多的土地出让金，致使企业、单位和个人在低效用地再开发利用中经济利益效益与维持现状自行经营或收租模式相比相差不大，进而再开发的积极性必然不高。