城镇化进程中的土地利用管理问题及对策探析

张青军

（潜江市国土资源监测中心，湖北潜江 433100）

0 引言

我国的土地利用与管理有一些问题，这些问题出现在各个方面，他们都是城市化发展过程中所显现的，比如：土地浪费以及利用率低下等。这些问题的暴露使得我们加强对这些问题的解决方案的制定。这些问题是怎么产生的？经历了什么样的发展？对问题的追根溯源不仅可以找到解决这些问题的方法，也可以加强土地利用的方式方法，使得城市化更加的完善，基础设施的规划与建设更加的完备，对未来的城市发展也具有重大的引导作用。

1 城镇化进程中土地利用管理出现的问题

1.1 城市化建设与耕地保护相矛盾

随着城市人口的逐步发展，城市建设的扩大，在人口密集区域城市的发展逐渐的超出了人们的想象，耕地也被极大的占用。人地矛盾十分的明显。特别是一些小城镇在发展时，为了成本的考虑而大量的占据耕地，使得大量的耕地被作为住房用地，工业用地以及作为交通用地等，没有清晰的规划，使得许多良田被白白浪费。

一方面是在土地不断被占用过程中，许多土地的灌溉设施受到损害，出现了被盗用破坏的现象，使得耕地的质量下降，造成了不良的影响。另一方面，不断的推动城市化建设与工业建设，使得耕地受到越来越多的威胁，其中污染的威胁为重中之重。生活垃圾、工业废弃品、建筑废弃物有时都被遗留在耕地上，没有办法保证耕地安全，那么我们的食品安全与生活环境也会受到巨大的影响。

1.2 土地的浪费与闲置

城镇土地因为历史遗留问题，导致居民点比较分散，而土地单位面积的容积率也没有达到比较高的水平，而对一些被征用作为房地产以及工业园区的土地来说，存在着开发商因资金断裂存在问题的可能性导致房地产项目与工业园区的荒废。而在城市规划上，因为没有请专业的城市建设专家规划。导致在规划时头重脚轻，规划了大量的工业与居住用地，而其他的基础设施建设却没有跟得上来，导致城市发展的重心出现偏移，也使得人民的生活水平没能得到提高。

1.3 土地的供需矛盾

因为我国的福利制度还不完善，长期在农村的农民其所有的土地兼具经济收益与福利保障双重属性，而因为经济与心里的双重原因，农民不愿意离开自己的土地，放弃自己的土地收入；而对于进城打工的农民工来说，习惯于城市的打工生活，而农村对于劳动力的束缚越来越弱，在成本与收益的考虑上选择了城市，不愿回到农村，从而使得他们农村所在的土地在管理上变的比较粗糙，甚至土地出现了荒芜。

1.4 政府的越权行为

为了追求政绩与自身的利益，部分地方政府会在土地的流转过程中超出自身的能力来施加影响力，使得农民对土地的控制权与农民对于土地的收益的处分权都受到了侵害，不利于和谐社会的发展。主要的表现为以下的几个方面：以权责不清的公共利益为自己行动的借口，在没有尊重农民自身的想法的基础上利用超出市场行为的低价强行购买农民的集体用地，并高价出让给企业，使得农民的集体利益受到侵害；通过种种理由，没有对已被征地农民进行安置，不给合理的经济补偿，不尊重农民的自身意愿强行征地，甚至通过种种手段使得农民的正常的法律诉讼权利得不到保护，对土地产生的双方纠纷并没有积极的应对，采取的敷衍的态度，导致失地农民不仅受到了失业威胁，没有经济收入来源，也使得当地治安产生不稳定因素，引发上访事件。

2 城镇化进程中土地利用管理出现问题的原因

2.1 农村集体土地权责不清

农村集体土地的产权结构存在缺陷，农村的集体土地归属并不明确，既可以归属村民委员会，也可以归属村民小组，使得土地的产权残缺。而残缺的产权让农民丧失了对于土地的自主支配权与议价权，导致土地的补偿款并不明确。不仅容易出现管理上的漏洞，也可能使得村民的集体利益遭受到了损失。

2.2 土地征收与补偿制度存在问题

就目前来说，土地的征收补偿的缺陷有两处，一是对于征收补偿需要达成的原则没有明确的定义，导致土地的补偿价格是个谜团。二是对于土地征收中有关公共利益的描述非常的不明确，不能起到很好的解释作用，对于公共利益的细节条款也没有详细的说明。

2.3 农村的土地流转制度不完善

农村的土地流转制度不够完善也导致了农民的利益受损，以至于城镇化的土地利用管理出现问题。一是土地流转的合同不完善，农民的土地流转很多没有合同的约束，有的合同有着严重的法律漏洞农民也无法分辨，使得土地流转引起的法律纠纷日益增多；而且农村中的土地流转没有一套具体的程序，可能有的地方也就是进行口头约定或打个纸条，并没有具体的流程来进行约束；而且实际上土地流转的土地是按统一价收购的，这对于在市场经济下，土地持有者的需求并不相符。

2.4 土地利用规划落后

对于城镇化建设来说，土地的利用与管理是城镇化建设的核心，可以提前规划与引导城市的发展，用超前的眼光发现一些城市发展中存在的问题，并积极的给与答案，并在土地利用的实践中积极的予以控制。然而在实际的执行方面，城镇化建设的土地利用管理出现了一些问题，使得土地的利用管理跟不上城市的实际发展。因为我国经济在九十年代以后飞速发展，城市化建设也不断的自发的开始推动，但对于城市的实际规划，对土地进行利用与管理始终没有一个正确的科学的认知，没有请专家做整体的建设规划，使得土地的规划与城镇的建设没能配套，导致出现了土地资源利用的不合理，挤占耕地等许许多多的问题，部分土地被浪费。

3 城镇化进程中土地利用管理问题的对策

3.1 完善土地征收的补偿制度

第一，在相关的法律与规章制度中，要对农村与城市的土地征收以及补偿的标准进行科学的探讨与严格的规范，并在相关的法律上确定下来土地征收及补偿的标准，并画出底线原则，给后续的土地的承受与补偿提供科学的依据与法律上的支持。第二，对于公共利益的具体划分，要有明确的标准，防止公共利益被地方政府所滥用，出现越权行为以及强行征地的情况。最好的方式是提高政府进行土地征用以及补偿的相关决策的透明度，并出台相关的法律法规，推动对于征地的预告以及对于地价的规定的草案，使得农民的知情权得到充分的保护，并且要使农民能够参与决策，积极地为土地征用与补偿的政策献言献策。第三，要充分的考虑市场因素，积极地与市场机制挂钩，使得政府征地款与市场机制相协调，政府征地款保障征地金额下限，而市场保障征地金额上限，使得农民的经济得以保障。政府部门需要积极探索征地安置的方式与方法，做好土地利用和管理工作，促进城镇化建设的发展。

3.2 科学制定土地利用管理规划

首先，要实现规划好土地的利用方法，在保证耕地红线的基础上，进行高效的开发利用。其次，调整土地利用结构和布局，通过充分的协调与平衡，规划好各项土地的利用面积以及布局，并调整相关的不合理布局以及兴建配套措施，使得城市的建设变得更加的科学高效，使城市的规划能够顺利的实施。土地的规划不外乎几点，一是要能够最大限度的利用土地，促进土地利用的方向更倾向集约化，在单位面积上能够对土地有更多的利用。二是要对用地的范围以及作用做出自己的规划，积极在周边建设相应的基础设施，使得周边的各个因素成为支撑城镇发展的支柱，并进行合理的规划。三是要合理的规划城镇发展的范围，对城镇化发展的地区及周边地区进行综合考量，使得城市的发展处在合理的范围内，严格的按照计划实行，避免出现大规模的城中村。

3.3 明确集体土地权属

要想避免出现农民土地的征收以及补偿方面不合理的问题，最好的办法就是明确农村的土地产权，尤其是对于农村集体土地的所有权到底归谁所有。这个问题必须要靠制度设计来实现，通过制度设计使得农民真正地享受到农村集体土地的所有权，使得农村的集体土地的处分由全体农民共担，从而使得集体土地真正的成为农民集体所有的土地，体现农民集体的利益，并在法律层面上给与农村集体土地充分的认可并给与集体土地与其他类型土地相同的地位。

4 结语

随着城镇化的不断发展加快，在城镇建设中，出现许多和土地利用管理相关的问题，这些问题或大或小，但都对居民的生活有着不小的影响。对于这些问题，有关部门应予以重视，积极地进行协调并改进相关的法律法规，并可邀请专家与利益攸关者参与到科学讨论中来，使得有关土地利用管理的内容更加的科学化，规范化。