营商环境改革背景下中国重整制度的深思与完善

张洁 董梅*（新疆财经大学）

一、营商环境改革下破产重整的法治化路径

“放管服”的持续深入、2019年10月8日国务院第66次常务会议通过了《优化营商环境条例》、2020年1月1日起《外商投资法》正式施行、全年超2万亿元的更大规模减税降费等一系列动作都显示了我国大力推进优化营商环境的改革。中国营商环境在全球排名第31位，相比去年大幅上涨了15位，已连续两年成为全球营商环境提升幅度最大的10个经济体之一。根据《世界银行2019年营商环境评价指标体系》显示，在“办理破产”一项中，中国在全球位居第61名。但实践中破产制度社会预期不断落空，风险显著增加，想要扭转这一局势，规范和完善破产制度是协调法治与市场关系的有效途径，也是呼应“法治是最好的营商环境”理念的必然选择。

当下，我国经济发展处于高速发展向高质量发展转型期，市场竞争尤为激烈，必然会淘汰不适应市场，不具有发展能力的企业。首要难题是如何协助这些企业安全退出，从这一经济现状来看，则需要依靠法治的力量，借助破产制度，尤其是完善破产重整制度，实现破产企业价值的最大化。众所周知，重整制度是目前优化企业现有资源，破除债务危局最有效的法律制度之一。近年来我国聚焦振兴发展大局，不断增强服务意识、提升服务效能，着力营造法治化、便利化、可预期的营商环境，在健全优胜劣汰市场退出机制的当前形势下，国家致力于“去产能”、处置“僵尸企业”，重整承担着重大的使命和责任，也越来越得到大众的重视。重整制度在利益最大化的原则下公平地保护了全体债权人的利益，及时恢复了企业生产，稳定了社会秩序，在实践中能否正确和有效实施十分重要。在逐步推进的重整实践探索中不难发现仍旧存在一些突出的问题，主要表现为：重整的社会认同度低，有关重整的法律条文基本上都是程序性规定，没有对重整的准确定义；在重整实践中，存在重整程序和“强裁”制度被滥用，管理人履职情况不佳等。由于对重整重视不够、应用不足等问题的存在，导致更多关于重整的质疑、重整审判效果不彰，重整制度也难以落实。为了正确运用破产重整制度，使之能全面发挥拯救困境企业的优势，优化营商环境，亟须完善现行的重整制度。

二、对破产重整制度的深思

（一）观念制约破产重整制度的施行

社会对破产重整的误解使破产重整工作面临重重困难，举步维艰。基于优胜劣汰的竞争法则，大量经营者通过破产程序退出市场是常见的现象，但受陈旧司法观念下形成的长期实践模式的影响，大众对破产的认知不理想，实践中依然存在“谈破色变”的想法。主要表现为：其一，对破产重整的模糊认识及片面理解重整拯救功能。大多数经营者对破产重整存在质疑甚至抵触心理，宁愿让企业“赴死”，也不选择“再生”的理性道路；有的债务人或管理人仅将重整作为减债和权益调整的工具，因此将重整的目标定位为确保债务人企业本身的存续，从而忽略对企业经营理念，管理方式等作出改善，偏离了重整制度的基本目标。其二，重整与和解制度之间界限模糊，乃至有吞并破产和解的情形，未能实现其真正的价值。其三，将破产重整理解为破产。消极对待破产重整，不利于破产制度的健康发展。

（二）重整程序的局限性

重整程序具有优先性，措施多样化、较大自由裁量权、涉及权利人利益广等特点。但因自身和多种因素的限制，重整程序也有局限性。一方面，重整的成本比较昂贵。企业一旦进行破产重整不仅需要承担诉讼费、管理人报酬以及执行事务的费用等，还需支付重整期间因相关事项造成的损失的费用等。由此可见，重整成本的高低不仅不能将处于财务困境的企业复兴，还会导致企业直接走向消亡。另一方面，破产重整程序繁琐，涵盖复杂的法律关系，再加之重整计划的制定及批准耗时过长，在一定程度上限制了企业高效的运营。甚至还有部分地方政府将未达重整条件的企业，任意纳入重整程序，肆意滥用重整机制，造成重整程序的空转，浪费司法资源，损害债权人甚至是社会利益。

（三）制定与批准重整计划的法律问题

重整得以启动并依法开展的前提和基础是制定与批准重整计划草案，这是司法审查介入的阶段，也是有效发挥重整功能的关键环节，但这一阶段仍存在很多值得深究的问题。其一，管理人或者债务人制定重整计划时不免出现过于考虑自身特殊利益，反而不关注企业经营困难，资不抵债的根源问题，也没有针对企业实际近况制定符合经营策略改变困局的有效方案。企业在这种情形下仅化解了表面的债务危机，却没有解决企业根本问题，此乃治标不治本，重整也就无法实现经营救赎的功能。其二，重整程序本质上是债权人、债务人及其他利害关系人利益冲突的表现，如何缓解各方主体的利益冲突也是法院在审核重整计划时需要考虑的因素之一。其三，产生法律效力的重整计划草案要求经法院的批准。批准又分为正常批准和强制批准两种。我国对于正常批准实施形式审查，太过表面，并且没有做明确规定，这既缺少法院的实际且理性的判断，增加重整风险，更不利于调动各方当事人实现重整成功的积极性；强制批准主要针对的是未获得部分表决组通过的重整计划草案，《企业破产法》第八十七条为法院运用强制批准赋予较多的自由裁量权，但是其本身作为司法公权力，过多地干预会使各方利益失调，激化矛盾。

（四）破产重整计划执行的立法缺位

重整计划的制定，批准环节固然重要，但始终是“纸上谈兵”，执行是将重整计划付诸实践。单从对重整计划执行制度的规定来看，可谓十分粗糙简陋，如此复杂且重要的执行制度仅用6个条文予以规定，很难满足实践发展的需要，长此以往，将会背离重整制度设立的初衷。

重整计划要在不断变动的经济环境中执行下去，通常会遇到国家政策调整与法律朝令夕改等其他特殊事由，以致不能或难以执行。按照《企业破产法》第九十三条规定，此时应终止重整计划的执行，宣告债务人破产。一个企业本身具有重整价值，当发生不可归责于债务人的外部客观事由导致重整计划难以执行而被迫宣告破产清算，一概如此处理，明显不合理，不免过于机械化，处理方式过于刚性和简单，既不利于挽救困境的企业，也不符合实践发展的需要。

我国《企业破产法》第八章对重整作了专门规定，并没有对重整计划的执行期限作出明确、具体规定，这会造成重整执行无故拖延现象频发，法律上应当对重整计划执行期限有所规定，从而更好地督促执行主体积极履行相应职责，切实保护好债权人的合法利益。综上所述，我国破产重整执行的法律制度存在诸多立法空白和问题，值得研究。

（五）管理人的法律问题

管理人作为监督重整顺利开展的法定机关，发挥着重要作用，对重整的成功与否有着不可推卸的责任。管理人在债权人与债务人的利益冲突中履行职责，是最弱势的一方，因此管理人在尽职尽责的同时还要防范自身可能遭遇的风险。破产程序开始后，管理人对破产事物行使全面的管理，并附具体的责任，职责范围非常广泛，但不少职责内容仍是抽象性、概括性规范，还附有兜底性的“其他职责”。

从管理人制度的实施情况来看，管理制度设计中缺乏制约力量和措施，仍存在管理人的专业水平、业务素质和责任心不高现象，缺乏规范的选任方式。作为管理、处置破产财产的法定机关，在善尽其责的情况下，也将获得同等的报酬。管理人报酬不仅可以激励管理人努力工作，也是管理人履行职责的必要保障条件之一，但实践中管理人报酬规定过于僵硬，成本过高，而管理人职责范围广，工作量大与报酬比例不相称，管理人行业人才缺失。

三、完善我国破产重整制度

（一）提倡优秀的重整文化

破产法的实施依赖于破产中的各方利害关系人和社会各级的认可和支持。当面临破产命运的企业家们开始认清破产重整的实际功能、充分了解重整的最终目的时，破产重整才真正具有了普遍实施的社会基础与条件，才能发挥更大的功能。首先，要不断更新重整观念。在政府积极提倡优化营商环境的背景下，着力拯救困境企业的破产重整制度能否顺利实施先取决于社会观念的更新，转化对重整的错误观念，让大众深刻理解重整的价值和功能。重整不是洪水猛兽，它是人类智慧的结晶，能够帮助企业渡过难关,与此同时也要保持理性的认识，重整制度的适用具有条件，并非是所有困境企业的唯一选择。其次，重整制度不仅要在理念上是先进的，还要进行推广，要通过不懈的宣传，加深社会群体对破产重整印象，从而理性面对破产，熟稔运用破产重整制度化解风险，恢复生机。

（二）完善重整程序

为了节约司法程序成本，提高重整程序效率，首先困境企业要抓住启动重整程序时机，应建立一套科学、合理的重整评估指导机制，并且采用简明、便捷的方式给予指引，为企业重整设立行动指南，保障各方当事人以快速方式进入重整程序。为了保证重整程序的正常运转，又要强化重整程序信息透明度，建立一套完整的信息披露制度。就重整程序繁琐的问题，既要增加简易程序还要制定司法解释，给破产企业提供实践指导，推动企业破产案件审理。在企业破产重整案件中，法院占据首席地位，要尽量杜绝行政干预，注重司法独立性，同时确立重整程序的标准，预防程序滥用。此外，随着重整理念的变迁以及对重整制度目的认识的转变，预重整制度如雨后春笋般拔地而起，这种结合庭外重组与破产重整的重整模式，对促进企业经营实质上的复兴具有重要意义。

（三）重整计划制度的完善

重整计划草案体现利害关系人的真实意思，重整计划的制定和批准环节是重整得以延续的关键。重整计划从无到有，期间包括各方法律主体，牵涉多种法律关系，为了使重整计划草案符合现行法律法规，首先必须强调程序和内容的合法性。第一，管理人在制定重整计划前需要全面调查和分析企业营业模式、财务状况及盈利能力等；在债务人制定的情形下，债务人要时刻保持理性，遵守重整的相关规定；人民法院也要指导管理人调整思路、调整重整计划草案的内容，以此保证重整的可行性和必要性。第二，破产案件普遍较为复杂，重整计划的制定中应该协调管理人、债权人及债务人的关系，加强沟通，促使信息传递，才能避免重整制度的运行偏离制度设计初衷，帮助债务人企业走出经营困境。

（四）落实重整计划的执行

基于不因归责于个人的事由致使重整计划存在无法执行的问题，2018年3月，最高人民法院发布了《全国法院破产审判工作会议纪要》，其中第十九条规定了重整计划执行中的变更条件和程序，弥补了重整计划执行变更在立法上的缺失，对完善我国重整制度有重大帮助。但该条规定只限于政策与法律的变化，如出现经济形势和市场变动，该条并不适用。在后续完善立法工作时，应给债权人申请变更重整计划的相应救济权利，而不仅局限于由于特殊情形无法执行重整计划的情况，可以通过完善重整计划执行规则，在重整计划执行的变更条件中新增经济和市场因素，此举符合重整市场化、法治化的基本原则。

（五）构建完善的管理人系统

现今我国破产制度走向市场化，管理人群体扮演着独特、不可或缺的角色。管理人的职责范围广，牵涉利益主体多，在破产甚至重整中影响巨大，需要谨慎处置。为了保证管理人有序、有效地行使管理职责，人民法院要创新指导和监督方式。因此首先规定概括性明确的职责、采用竞争的方式决定管理人的选任，考查内容包括但不限于管理人的实力基础、管理经验以及专业能力；改善对管理人的监督方式，如发现损害债权人利益的行为，及时提出异议或者采取适当方法纠正，从而激发管理人发挥能动作用。还有要加强对管理人队伍的建设和管理。以管理人市场培育的视角观察，首要措施是提高管理人的实务能力和水平，招贤纳士，吸纳既懂法律又擅长管理的高精技术人员；发挥破产人协会的引领作用，整合专业资源，实行自主管理，营造优良的破产管理人市场；通过与银行、行政机关等沟通，为管理人履行职能创造条件，提供支持、便利和保障。其次，设立破产保障以应对失常支付管理人报酬的问题。尽快完善管理人报酬的司法制度，制度要趋向于灵活性，与管理人的工作量相符合，以报酬制度作为激励管理人队伍建设的重要手段，便于积极主动地履行职责，实现各方当事人利益最大化。

四、结语

重整制度是现代破产法的灵魂所在，它既是一项伟大的制度设计，又代表了现代破产法的发展趋势。中国营造良好营商环境的重点，在于认清破产重整法律制度的重要性。从破产重整制度的理论和实务问题来看，并不完美无瑕，需要在法律法规的指导下，在符合实际需求的基础上，不断更新破产重整制度的相关理论认识，继续深入研究和解决破产重整在实践阶段存在的诸多法律疑难问题，进而发挥重整制度对经济和社会，特别是对当前经济结构调整的积极作用，使之成为维护经济秩序和优化经济结构的重要途径，改善营商环境的中国创举。