公益性农田水利工程运行管理服务外包思路与对策浅析

张 辉

（黄骅市水务局，河北黄骅 061100）

十九大报告中“服务型”政府的构建目标为政府通过市场运作改进水利工程运行管理方式方法提供了强有力的政策指引，各地在进行水利工程运行管理外包中也形成了很多有益的探索和常规思路。政府主导的公益性农田水利工程管理的弊端也在一定程度上得到了极大缓解，但是在探索中这些常规思路也存在着一些问题，需要及时改进，以便公益性农田水利工程运行管理服务外包顺利进行。

1 公益性农田水利工程运行管理服务外包的常规思路

1.1 总体思路

公益性农田水利工程运行管理要遵循政府管理和行业管理的双重约束，但是由于工程运行管理外包的实践较少，行业自律性的机制和政府监管的标准等都还不够成熟，使得公益性农田水利工程运行的管理外包遭到了腐败、垄断、责任归属等一系列质疑，最终导致很多工程运行管理外包失败。在政府深化体制改革的大背景下，公益性农田水利工程运行管理的外包成为改变政府职能的一种有益探索。现阶段，推行水利工程运行管理的外包不宜盲目推进，要建立竞争机制和契约管理模式，由政府充当市场进入的引导员、购买服务的消费者、评价和反馈的监督员三种角色身份，以便让公益性水利工程更好地发挥作用［1］。

1.2 政府引导社会参与管理的引入环节

社会参与程度和作用发挥效果很大程度上取决于政府对社会参与管理的引入环节。1）在引入态度上，政府职能由“全能型”大政府向服务型政府转化的思路转变，为政府引导社会组织参与公益性农田水利工程提供了有利的社会环境。2）行业管理要求的提高，使得政府在建设和管理以小型工程项目为主的公益性农田水利工程项目时所暴露出来的机制体制不健全、效率低下、管理松散、经费不足等缺点扩大，这种精细化要求下，社会参与管理的契机和优势得以出现。3）各种服务准入的规范逐步制定和落实为社会参与提供了技术和标准支持。近年来，政府组织行业成立了市场监督委员会，制定了行业标准和准入标准，将政府监督变成行业自律，尤其是企业和个人征信制度的推行使社会组织参与管理更加公开、公平。在政府的引导和培育下，水利工程永恒运行管理的市场快速发展起来。

1.3 政府购买公益性服务的流程与方式

政府购买的公共服务一般是公共性较强的民生项目，这些项目常常存在着金额较大、时间较长、评估难度大等特点，因此在购买过程中牵扯面较广，管理过程较为复杂。一般来说，包括9 个方面，即可行性研究、需求标准确定、预算编制、项目审核、购买实施、契约签订、履约验收、绩效评估、资料归档等阶段。从招标购买的方式来看，根据资金来源不同，分为政府采购和项目招标，但是这一购买过程是一种向社会公开招标或者投标的方式，是最常用的一种模式。这种模式的优点是在相对公平的环境下，通过市场竞争的方式用相对较少的投入完成预期目标，同时还减少了腐败的发生。但是也存在着周期长、规定烦琐、购买缺乏弹性以及招标文件不易改动等缺点［2］。

1.4 政府对服务外包效果的反馈环节

政府对服务外包效果的反馈环节是对服务效果的绩效评价。虽然我国政府服务外包起步很晚，但是发展很快，国务院、财政部、民政部、工商总局等单位先后出台了多项规定，对政府购买社会服务进行规范和管理，如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法》等。在中央的指导下，政府购买服务的评价工作得到了迅猛发展，目前主要有政府主导下的评价机制和社会主导下的监督机制两种反馈途径。作为服务的购买者，政府对自己购买的服务制定一定的评价机制，对服务的价值、品质进行指标化的评价，既是对政府职能的转化体现，也是回应工程公益性属性所要接受的社会关注的重要体现。而社会主导下的监督机制，是从购买计划到整个服务期全覆盖的一种监督方式，这种监督既是对政府监管的一种有益补充，更是对政府购买行为的监督，如是否依法依规、是否达到预期目标、是否存在腐败现象等。

1.5 常规思路的缺陷

常规思路可以在水利工程外包过程中解决很多市场问题，但是每个水利工程都有其特殊性，不论是地区的管理水平，还是工程规模、技术水平、资金支持等都存在较大差异。因此，常规思路中，规定的流程存在灵活性较低、无法保证充分的市场竞争，时间效率较低、行政效率不高，管理靠后、对工程管理时效性较低等缺陷。

2 公益性农田水利工程运行管理服务外包的对策建议

2.1 建立法律、市场、科技相结合的培育机制

1）要通过法律制度的健全和完善，将服务外包方面的市场秩序建立起来，在《反不正当竞争法》的基础上，逐渐细化落实各方面的法律法规和规章制度，为市场培养公平、公正、健康有序的氛围保驾护航。2）加强政府的思想转变和职能转变，提高管理预算，改变以往重视建设、轻视管理的思想，通过专款专用的方式保障水利工程运行预算，形成政府在该领域良好的市场信誉，为更多优质企业进入本领域奠定基础。3）打造专门、专业的外包服务平台，通过技术手段和数据手段建立服务企业数据库，实现外包企业和政府的信息对接和跨区域合作，逐步实现外包业务由政府主导转向市场主导的模式转变，实现专业化运行。

2.2 政府保留关键指挥权与管理单位被授权承担责任

公益性农田水利工程将管理运行外包给社会组织，归根到底是将管理权发包，所有权并没有转变，还是国有资产或者集体资产。因此，政府应该保留关键的指挥权，即对水利工程项目重大事项的最终决策权。这可以通过对承包商进行明确授权，只让其做日常运行和常规养护，对其重大改变或整修必须上报审批。同时，政府应该按照权责一致的原则对承包商进行有限授权，将水利工程主管部门与承包商的责任明确划分，争取把专业的事情交给专业的人做，各自按照分工和责任进行管理。另外，承包商应该严格按照授权，签订责任状，在签订合同的时候明确权力边界，根据合同不授权就是禁止的原则进行运行管理，积极克服各种困难，及时与主管部门沟通与合作，在合同范围内行使自己的管理权，确保行使权力时不滥权、承担责任时不推诿［3］。

2.3 完善受托外部和内部的行为规范

受托外部和内部指的是承包方的外部和内部。承包方外部的管理依靠的是政府管理、行业指导、市场规范和社会监督等方式，从多种角度、多个层面来发挥作用，以达到让承包方规范自己行为的目的。具体来说，可以通过政府日常的检查、行业标准的制定、竞争性市场的形成以及违法行为的社会曝光等方式发挥作用，但不局限于以上措施。而承包方内部的管理则是依靠企业的公司化运行体系来维持。就公司化的组织来说，承包方应该从公司制度、企业文化、员工培训等多个方面来从纪律、思想、技能等方面将管理水平进行总体提升。同时在企业内部执行严格的考核制度和巡查整改制度，将员工的个人行为与公司的整体形象进行整合，明确员工代表公司的形象这一观念，确保公司整体的业务水平和服务水平稳步向上。

2.4 完善服务评价体系

完善的服务评价体系是水利工程外包运行顺利进行的可靠保障，只有具备完善的服务评价体系，才能将服务细化，将要求落实。1）要明确公益性农田水利工程评价体系的价值取向是为百姓服务的，这种公益性决定了评价细则的制定要以百姓的长远利益为主，避免只追求短期效益、只追求部门效益、只追求个人效益的偏差。2）要坚持对水利工程评价的科学性，作为一种工程类项目，其复杂的运行必须坚持一个项目一个考核的原则，不能用所谓通用版对所有工程进行考核。3）要坚持评价主体的多元化，政府主管部门的评估是主要的，但是要考虑到专业性、属地性、公益性等因素，在考核中加入第三方专业机构、所在地社区（村庄）和纪检监察机构，设置一定的考核权重。4）要坚持考核为改进的目标导向，通过动态的、全方位的考核，进行过程性记录，及时通报承包方，限期整改，对于整改到位的可以给与免除或减少处罚等待遇，促使承包方积极整改。

2.5 强化监管机构的职责与权力

监管机构作为公益性农田水利工程的监察单位，不仅代表着发包主管机构，也代表着国家和公众的利益，其必须拥有充分授权，监管机构的反馈必须得到制度落实，形成责任制和处罚机制。同时，对于一项水利工程的监管不是一蹴而就的，而是一个动态过程，从申请立项到建成交付使用，从发包开始到日常的运行监管，直到发包结束，都应该存在监管的影子。尤其是根据监管的内容不同，在不同的管理环节，应该由不同的部门进行交叉监管，如水利工程主管部门要履行主体监管责任、第三方机构要履行中立技术监管责任、纪检部门要履行程序性合法合规监管责任、财务部门要履行资金审核监管责任。总之，服务外包不是责任“外甩”，是秉持“专业分工”的原则下进行的职能转变，对管理单位的要求更高。